Antecedentes del Conflicto
El 8 de julio de 2020, AFP Habitat envió una carta a todos sus afiliados. En esta comunicación, la administradora advirtió que el proyecto de reforma constitucional que permitía retiros de fondos previsionales era una "muy mala política pública". La carta señalaba que, si bien el proyecto podía ser una ayuda para quienes la necesitaban, tenía la distorsión de que los principales favorecidos serían precisamente quienes menos requerían dicha ayuda, haciéndolo claramente regresivo.
Además de esta misiva, AFP Habitat había emitido comunicaciones anteriores. El 29 de julio, en reacción a una marcha de la Coordinadora No + AFP, Habitat envió una carta acusando a ciertos grupos de exacerbar las críticas contra las AFP "con verdades a medias, cifras tergiversadas y llanamente falsas", admitiendo a su vez que el sistema requería "ciertos ajustes". También en agosto, Habitat reiteró su postura en una comunicación que abordaba el malestar ciudadano y criticaba discursos "ideologizados e intereses particulares" que no eran beneficiosos para la mayoría de los chilenos, especialmente para la clase media y los jóvenes. En esta comunicación, se explicaba el funcionamiento del antiguo sistema de reparto, sus vicios y la inviabilidad para Chile, así como el funcionamiento de las AFP, sus comisiones y las pensiones pagadas.
En este contexto, la Superintendencia de Pensiones (SP) inicialmente había dado un espaldarazo a la administradora frente a sus primeras comunicaciones. Sin embargo, posteriormente, las misivas enviadas por Habitat colmaron la paciencia de las autoridades. Así, el 23 de agosto, el regulador emitió un documento dirigido al gerente general de AFP Habitat, Cristián Rodríguez, y con copia al resto de la industria, donde "reitera instrucciones relativas a la entrega de información a los afiliados por parte de las AFP". Este oficio, a diferencia de otros enviados en semanas anteriores, iba expresamente dirigido a Habitat y dejaba sin efecto un Oficio Ord. N° 28.897 de 2014 de la Superintendencia.
Cargos Formulados por la Superintendencia de Pensiones
A raíz de la carta del 8 de julio de 2020, el Superintendente de Pensiones Osvaldo Macías formuló tres cargos en contra de AFP Habitat:
Primer Cargo: Exceso del Giro Exclusivo e Información Inexacta
La SP argumentó que AFP Habitat, al enviar la carta, excedió su giro exclusivo conforme al artículo 1º del D.L. Nº 3.500. Se infringiría así la norma del Compendio de Normas del Sistema de Pensiones que establece que "las Administradoras deberán velar que toda publicidad e información que entreguen no induzca a interpretaciones inexactas sobre la realidad de la AFP, ni acerca de los beneficios, pensiones y prestaciones que les corresponde otorgar en conformidad a la ley".
Segundo Cargo: Violación de la Ley Nº 19.628
Este cargo se refería a la violación de la Ley Nº 19.628, que regula la protección de datos personales. Según la SP, los datos personales de los afiliados solo habían sido autorizados para el envío de informaciones de sus cuentas, y no para que la AFP emitiera opiniones sobre proyectos de ley.
Tercer Cargo: Conducta Reiterada y Contumaz
La Superintendencia arguyó que los hechos descritos constituían una "conducta reiterada y contumaz [de AFP Habitat] de incumplimiento de las normas e instrucciones que regulan la información al público que las Administradoras pueden efectuar, que amerita la formulación de cargos". Este cargo fue formulado sin indicar normas específicas vulneradas.
Reclamo de Ilegalidad de AFP Habitat ante la Corte de Apelaciones
En octubre de 2020, AFP Habitat presentó un reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Santiago contra la resolución de la Superintendencia de Pensiones que imponía la sanción. Habitat hizo ver que no se trataba de publicidad o promoción, sino de información a sus afiliados que caía en el derecho a la libertad de expresión, previsto en el artículo 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República de Chile. La AFP reclamaba que la Superintendencia había impuesto de forma inconstitucional e ilegal una sanción que coartaba gravemente su derecho de informar a sus afiliados sobre temas previsionales, concretamente, respecto de los efectos del proyecto de ley de retiro del 10% de sus cuentas de capitalización individual.
Argumentos contra el Primer Cargo
Sobre el primer cargo, AFP Habitat señaló que "en nuestro sistema jurídico, la emisión de opiniones políticas, económicas y de cualquiera otra índole son expresión de una libertad fundamental y de un valor democrático constitucional". Subrayó que el ejercicio de tal libertad de expresión está "fuertemente asegurado por el artículo 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República de Chile, cuyo primer inciso reza: ‘La libertad de emitir opinión y la de informar, sin censura previa, en cualquier forma y por cualquier medio, sin perjuicio de responder de los delitos y abusos que se cometan en el ejercicio de estas libertades, en conformidad a la ley, la que deberá ser de quórum calificado’". La administradora argumentó que el D.L. 3.500 no es una ley de quórum calificado y no impone restricciones a la libertad de expresión, y que no corresponde interpretar analógicamente el artículo 23 para deducir de él una restricción a la libertad de opinión e información.
Habitat agregó que la advertencia a sus cotizantes, en una comunicación circunscrita a ellos y sin fines de propaganda, sino de información básica y sensible, no podía ser considerada exorbitante al objeto social. Se trataba, para Habitat, de un acto de información sobre circunstancias objetivas, valoraciones y prospecciones de claro interés para los ahorrantes, lo cual "aparece como estrictamente perteneciente al objeto social y, además [...] como una aspirada contribución a la transparencia en las inversiones y los resultados obtenidos por las AFP, y al compromiso activo de estas instituciones con la evitación de posibles malos resultados para sus ahorrantes".
Argumentos contra el Segundo Cargo
Respecto al segundo cargo, la administradora aclaró que "simplemente no se observa vulneración alguna en comunicaciones personalizadas en que no se revela de manera identificable datos de ningún tercero". Sostuvo que, para que existiera una real vulneración a la Ley N° 19.628, debía existir algún grado de afectación al bien jurídico protegido, básicamente la intimidad y la vida privada de las personas. Por ende, afirmó que "mal podría la Carta enviada por AFP Habitat haber afectado la intimidad o vida privada de sus afiliados", ya que el envío de comunicaciones privadas no transgrede la esfera de privacidad de las personas.
Argumentos contra el Tercer Cargo
En relación con el tercer cargo, Habitat indicó que la Superintendencia no precisaba las conductas que eran ilícitas, por lo que "no es una verdadera imputación, pues carece de la determinación de las conductas y de las normas en que se funda. Es totalmente improcedente y no resiste mayor análisis".
Fallo de la Corte de Apelaciones de Santiago
En noviembre del año pasado (se entiende 2021), la Corte de Apelaciones de Santiago acogió con costas el reclamo de ilegalidad presentado por AFP Habitat en contra de la Superintendencia de Pensiones. El tribunal revocó la sanción impuesta por el regulador, señalando que los fundamentos de la AFP eran válidos y que la comunicación se enmarcaba en el derecho a informar a sus afiliados.
Recurso de Queja del Consejo de Defensa del Estado (CDE)
A raíz de esta sentencia, el Consejo de Defensa del Estado (CDE) presentó en noviembre de 2021 un recurso de queja ante la Corte Suprema contra los tres ministros que fallaron a favor de Habitat: las ministras María Rosa Kittsteiner y María Paula Merino, y el abogado integrante Patricio Carvajal Ramírez. El CDE alegó que la sentencia incurría en faltas y abusos al desatender los artículos 23 y 26 del D.L. 3.500, insistiendo en que había un interés publicitario en la carta y no informativo. También argumentó que el D.L. 3.500 sí es una ley de quórum calificado, ya que regula el derecho a la seguridad social previsto en la Constitución.
Sentencia de la Corte Suprema
La Corte Suprema, por sentencia de 24 de agosto de 2022 (rol Nº 91.982-2022), emanada por la Tercera Sala integrada por los ministros María Angélica Repetto, Adelita Ravanales y Jean Pierre Matus, y los abogados integrantes Carolina Coppo y Gonzalo Ruz, rechazó el recurso de queja.
Consideraciones sobre Faltas y Abusos
En primer lugar, la Corte señaló que para que proceda un recurso de queja, las faltas y abusos deben ser graves, pero en este caso, no se observaba que los jueces recurridos hubieran incurrido en falta o abuso.
Interpretación del D.L. Nº 3.500 y la Libertad de Expresión
El máximo tribunal indicó que "el fundamento principal del libelo en estudio, se construye sobre la particular interpretación que, a su juicio del quejoso, corresponde otorgar a los artículos 23 y 26 del DL N° 3.500, en virtud de los cuales, entiende se deriva ‘una limitación a la libertad de expresión que puede ejercer la AFP, fundada en que ejecutan un derecho fundamental, cual es, la seguridad social’, de manera que sus expresiones y opiniones deben circunscribirse a su giro único y exclusivo, que consiste en desarrollar, gestionar y entregar en su oportunidad los fondos de pensiones. Argumento que fue desestimado, en todas sus partes, por los jueces recurridos, conforme a los razonamientos que latamente expresaron en la sentencia cuestionada".
La Corte Suprema reafirmó que "de la sola lectura de la normativa que alega vulnerada la quejosa, solo es posible desprender que el objeto único del giro social que las Administradoras de Fondos de Pensiones, consiste justamente en gestionar y otorgar las prestaciones de seguridad social a sus afiliados. Pero en caso alguno, es posible derivar de éste una exégesis de tal extensión, como lo pretende la quejosa, en cuanto a que comprende, también, una restricción a la garantía fundamental consagrada en el artículo 19 N° 12 de la Constitución Política". La sentencia argumenta que esto no es posible porque las normas refieren al giro económico de la empresa y porque implicaría "olvidar la naturaleza e importancia de la garantía en estudio, desconociendo la forma en que deben interpretarse las normas que consagran los derechos fundamentales".
LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN | ABC del Derecho # 90
La Libertad de Expresión como Piedra Angular de la Democracia
La sentencia destacó la importancia de la libertad de expresión, citando la constante jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). Se señaló que la libertad de expresión, si bien no posee un carácter absoluto, "constituye la piedra angular de una sociedad democrática". La Corte Suprema agregó que "la libertad de expresión no es sólo un derecho individual, sino que se erige en un derecho social sobre el que descansan las bases mismas de la convivencia democrática, pues sin ella se inhibe la crítica social y se favorece la autocensura".
Para el máximo tribunal, "la importancia cardinal que reviste la libertad de expresión para el funcionamiento del sistema democrático, importa que cualquier restricción, sanción o limitación que se imponga debe ser interpretada de manera restrictiva". Una interpretación diferente, añadió, "conllevaría, en mayor o menor grado, una forma implícita de censura previa, cuestión proscrita en nuestro ordenamiento jurídico".
Descarte de Vulneración a la Ley Nº 19.628
La Corte Suprema también descartó una violación de la Ley Nº 19.628, al igual que no se acreditó la ilicitud de la conducta general. Sobre el artículo 26 del D.L. Nº 3500, la sentencia indicó que "la discusión central, nada tiene que ver con la veracidad o falsedad de lo expresado en la carta, sino con el solo hecho de emitirla porque, a juicio de la SP, lo hizo excediendo su objeto social, al pronunciar juicios sobre la política contingente y la pública para afrontar la pandemia". Finalmente, sobre las costas, se señaló que los jueces de primera instancia aplicaron correctamente la ley.
El Ministro Matus, por su parte, previno que concurre al fallo teniendo presente que no existe falta o abuso grave en la interpretación.
Implicaciones y Legado de la Sentencia
La decisión de la Corte Suprema confirma la anulación de la multa aplicada a AFP Habitat y reafirma la importancia de la libertad de expresión, incluso para entidades reguladas, cuando se trata de informar a sus afiliados sobre asuntos que afectan directamente sus intereses económicos y previsionales. Este fallo establece un precedente relevante en cuanto al alcance de la comunicación de las AFP y los límites de la intervención de los organismos reguladores.
El contexto posterior a los retiros de fondos previsionales, que debilitaron el sistema y contribuyeron a la inflación, así como el hecho de que incluso los actuales gobernantes se negaran a aprobar un quinto retiro, ha reafirmado la exactitud de la información que la AFP entregó a sus afiliados. En este escenario, difícilmente se podría acusar a Habitat de entregar publicidad distorsionada o de haberse extralimitado de su giro.