El sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) en Chile, implementado por la dictadura militar en 1981 mediante el Decreto Ley 3.500, ha sido objeto de constantes críticas y reformas a lo largo de los años. Aunque inicialmente el modelo fue presentado como un éxito a nivel internacional, la realidad ha demostrado que sus resultados no cumplieron las expectativas, generando bajas pensiones y profundas desigualdades. Los gobiernos de la Concertación, coalición política que gobernó Chile desde 1990 hasta 2010, desempeñaron un papel crucial en la evolución de este sistema, introduciendo modificaciones que, si bien buscaron perfeccionarlo, mantuvieron en gran medida los principios fundamentales del modelo.
Contexto y Creación del Sistema de AFP
Antes de 1980, Chile operaba bajo un sistema de reparto con 35 cajas de previsión, donde las cotizaciones de los trabajadores activos financiaban las pensiones de los jubilados. Este sistema presentaba problemas como la desigualdad en los servicios y una multiplicidad de regímenes previsionales.
La reforma de 1981, ideada por José Piñera, ministro del Trabajo de Pinochet, transformó el sistema a uno de capitalización individual obligatoria. Todos los trabajadores dependientes debían cotizar el 10% de su salario bruto en una AFP, que invertiría esos fondos para generar rentabilidad bajo la supervisión de la Superintendencia de Pensiones. Las únicas excepciones fueron los integrantes de las Fuerzas Armadas y Carabineros, quienes mantuvieron el sistema antiguo con jubilaciones consideradas dignas. El Decreto Ley 904 de 1974 ya había rebajado las pensiones a un 70%, y posteriormente, el Decreto Ley 2448 fijó las pensiones al vaivén del IPC, resultando en una diferencia significativa entre el salario mínimo y la pensión mínima del antiguo sistema.
La Postura Inicial de la Concertación y su Evolución
Inicialmente, los partidos que conformaron la Concertación, como la Democracia Cristiana (PDC), tenían una postura fuertemente crítica hacia el sistema de AFP. El "Proyecto Alternativo" de la Democracia Cristiana de 1984 proponía "terminar con el actual sistema previsional que permite que los fondos previsionales sean administrados por administradoras privadas (AFP), y pasar a un sistema de reparto". Abogaban por nuevas instituciones previsionales con participación activa de los trabajadores, un fuerte énfasis en la solidaridad y el financiamiento de pensiones mínimas y servicios de salud con una proporción significativa de las cotizaciones. También proponían que las pensiones superiores a la mínima se calcularan sobre el total de los aportes realizados a lo largo de la vida activa, para evitar injusticias del sistema antiguo.
Sin embargo, esta postura drástica fue atenuada en el programa presidencial de la Concertación cinco años después, reflejando una "convergencia" con el pensamiento económico de la derecha, tal como reconoció Edgardo Boeninger en su libro "Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad" (1997). Las propuestas se volvieron más progresistas que las de la "Nueva Mayoría", sugiriendo establecer tres tipos de AFP: privadas con representantes de los ahorrantes, de propiedad de los ahorrantes y de grupos organizados de trabajadores.
Reformas Durante los Gobiernos de la Concertación
A pesar de las críticas crecientes a los efectos del sistema de AFP, los gobiernos de la Concertación se mostraron cada vez más conformes con él. Los cuatro proyectos de ley más importantes de los últimos 20 años para modificar el sistema de pensiones fueron formulados bajo los gobiernos de Ricardo Lagos, Sebastián Piñera y Michelle Bachelet (en dos ocasiones), pero los principios del modelo se mantuvieron prácticamente estables.
Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000)
Eduardo Frei Ruiz-Tagle incorporó el concepto de "rentabilidad negativa", permitiendo que las AFP tuvieran pérdidas. Antes de 1999, esto no estaba contemplado, lo que significó un traspaso del riesgo hacia los afiliados.
Gobierno de Ricardo Lagos Escobar (2000-2006)
Ricardo Lagos instaló el tema previsional en su agenda. En 2002, se promulgó la ley que creó los multifondos (A, B, C, D y E), ampliando las opciones de inversión de los fondos de dos a cinco, diferenciados por riesgo. El objetivo era permitir a los afiliados definir la inversión según sus necesidades y edad, esperando un aumento en el valor esperado de las pensiones.
Según Ricardo Hormazábal, expresidente de la Democracia Cristiana, durante el gobierno de Lagos se introdujo la "comisión fantasma", que expropiaba "sin informarnos 500 millones de dólares al año" a través de un mecanismo de cobro no transparente. También se modificó la Ley de Rentas Vitalicias, permitiendo a la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) calcular la esperanza de vida de los chilenos anualmente, lo que ha contribuido a la disminución de las pensiones de retiro programado.
Gobierno de Michelle Bachelet Jeria (2006-2010 y 2014-2018)
La reforma previsional de 2008, durante el primer gobierno de Michelle Bachelet, es considerada la más significativa. Se creó el Pilar Solidario, financiado por el Estado, que consistía en la Pensión Básica Solidaria (PBS) y el Aporte Previsional Solidario (APS), destinado a los sectores más vulnerables (60% más pobre de la población y mayores de 65 años) para complementar pensiones bajas o a quienes no recibían jubilación. La PBS comenzó con un valor inicial de $60.000 y el APS garantizaba una pensión máxima de $70.000 en 2008. Esta reforma buscó asegurar una pensión más digna a cientos de miles de pensionados.
Otros cambios en 2008 incluyeron:
- Entrega del bono por hijo a mujeres que perciben pensión de vejez, invalidez o sobrevivencia, equivalente al 10% de 18 salarios mínimos.
- Igualdad de derechos y obligaciones de cotización para trabajadores independientes.
- Licitaciones entre AFP para nuevos afiliados, asignando a la que ofreciera la menor comisión.
- Eliminación de comisiones fijas por cotización, retiros y transferencias de saldo.
- Ampliación de alternativas de inversión en Chile y el extranjero (hasta 80% en el exterior) para buscar mayor rentabilidad.
- Creación del Instituto de Previsión Social (IPS) para administrar el Sistema de Pensiones Solidarias.
Durante su segundo mandato, en 2015, se formó la Comisión Bravo, un consejo asesor presidencial que elaboró 58 propuestas. Aunque no culminó en un proyecto de ley debido a descoordinaciones, sus principales opciones fueron mantener el sistema con un refuerzo solidario o adoptar un sistema mixto tripartito. Se propuso incrementar la tasa de cotización de 10% a 14% con cargo al empleador, con una fracción destinada a un fondo solidario, e igualar la edad de jubilación entre hombres y mujeres a los 65 años.
El proyecto de ley resultante en agosto de 2017 implicaba un 5% de cotización adicional con cargo al empleador (3% a cuentas individuales y 2% a un fondo de ahorro colectivo solidario), introduciendo un componente de aporte patronal, lo cual fue aprobado por la Cámara de Diputados, pero no cumplió los quórum necesarios para las normas importantes.
Críticas y Perspectivas sobre las Reformas de la Concertación
A pesar de los esfuerzos, las reformas de la Concertación no lograron modificar radicalmente la esencia del sistema. Muchos críticos argumentan que estas reformas fueron "un viejo dicho que se utiliza para decir que estás haciendo lo mismo, pero le estás colocando algún elemento adicional". La resistencia a cambios estructurales se atribuye a un consenso ideológico que considera la seguridad social como un "ogro filantrópico" y los privados más eficientes que el Estado.
Se ha señalado que el sistema, diseñado para 40 años de trabajo sin lagunas y con sueldos dignos, no consideró a la gente humilde o de bajos ingresos. La densidad de aportes promedio es de alrededor del 52% de la vida laboral, con diferencias de género, lo que genera bajas pensiones. Además, se denuncia que las AFP han manejado el dinero a su antojo, obteniendo ganancias millonarias mientras los jubilados reciben pensiones muy bajas.
La crítica también se extiende a la participación de miembros de la elite concertacionista en los directorios de las AFP después de ocupar altos cargos públicos, lo que algunos interpretan como una "colusión" que refuerza la inacción ante la necesidad de cambios profundos.
Debate sobre Pensiones: comandos de Boric, Kast, Provoste y Sichel
Propuestas de Reformas Posteriores y Actuales
El movimiento "No+AFP" ganó fuerza a partir de 2015, evidenciando el descontento ciudadano y la necesidad de cambios estructurales.
Gobierno de Sebastián Piñera Echenique (2010-2014 y 2018-2022)
Durante su segundo gobierno, Sebastián Piñera propuso una "cirugía mayor" al sistema, basada en un 6% de cotización adicional con cargo al empleador (3% a cuentas individuales y 3% a un fondo de ahorro colectivo administrado por una institución pública autónoma). Buscaba garantizar que "ningún pensionado quede por debajo de la línea de pobreza" y que las pensiones de quienes cotizaron 30 años o más superaran el salario mínimo. También promovió la creación de un Comité de Afiliados y una Intendencia de Protección de Derechos de los Afiliados.
Se criticó que su gobierno también otorgó facultades al superintendente para aumentar arbitrariamente el plazo de traspaso de fondos entre multifondos de 4 a 40 días, lo que, para muchos, perjudicaría a los afiliados.
Gobierno de Gabriel Boric Font (2022-actualidad)
El gobierno de Gabriel Boric propuso un sistema contributivo mixto con tres pilares:
- Mantener la capitalización individual con un 10.5% de cotización (el 0.5% adicional provendría de la baja de comisiones al eliminar las AFP).
- Un alza gradual de 6 puntos porcentuales en la cotización con cargo al empleador, que financiará un Seguro Social. Este fondo integrado de pensiones tendrá un registro en cuentas personales de cada trabajador, con un mecanismo de solidaridad entre generaciones (70% según valor cotizado, 30% según cotización promedio). Financiará bonos de compensación por mayor expectativa de vida para mujeres, bonos por cada hijo nacido vivo, complemento por cuidado de terceros y por lagunas previsionales por cesantía. También entregará una pensión de sobrevivencia.
- Un incremento de los aportes del Estado al subir la Pensión Garantizada Universal (PGU) a $250 mil, condicionado al cumplimiento de metas de recaudación fiscal. La PGU buscará ampliar su cobertura gradualmente hasta hacerse universal.
La reforma de Boric busca el fin de las AFP, reemplazándolas por un Administrador de Pensiones Autónomo (APA) estatal, que se encargará de afiliar, recaudar, gestionar cuentas y pagar pensiones. Además, se creará un Inversor de Pensiones Público Autónomo (IPPA), que será el gestor por defecto del 10.5% de los afiliados y el único gestor del 6% extra. Los afiliados podrán elegir entre gestores de inversión privados (a los que podrán reconvertirse las AFP) o el IPPA para su 10.5%.
Otros cambios incluyen reemplazar el cobro de comisión sobre el salario a una comisión sobre el saldo gestionado (lo que aumentaría la cotización individual neta del 10% a 10.5% sin reducir el sueldo líquido), y reemplazar los multifondos por fondos generacionales. También se propone eliminar el retiro programado, dejando la renta vitalicia como única modalidad de pensión, con opciones de herencia o pensión más alta sin herencia.
El gobierno de Boric argumenta que estas medidas buscan mejorar las pensiones de los actuales y futuros jubilados, reconociendo el esfuerzo laboral y garantizando la propiedad individual de los ahorros.
Conclusión General y Desafíos
El sistema de AFP en Chile ha sido una fuente constante de descontento debido a las bajas pensiones y las percibidas injusticias. Las reformas introducidas por los gobiernos de la Concertación, si bien intentaron abordar algunas falencias, fueron vistas por muchos como insuficientes y como un mero "perfeccionamiento" del modelo original sin cambiar su esencia. La crítica fundamental se centra en la falta de un sistema solidario robusto, la rentabilidad negativa para los afiliados y las altas ganancias de las AFP, así como el cálculo de la expectativa de vida a 110 años y las "comisiones fantasmas".
El camino hacia una reforma previsional que satisfaga las demandas ciudadanas ha sido largo y complejo, marcado por debates ideológicos y la dificultad de lograr consensos políticos. La exigencia de una "reforma de las pensiones que beneficie a todos los jubilados" sigue siendo una prioridad en la agenda política chilena.