Sistema de Pensiones en Chile: De las Cajas de Jubilación a las AFP

El sistema previsional en Chile ha experimentado transformaciones significativas a lo largo de su historia, pasando de un modelo de cajas de previsión a un sistema de capitalización individual administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).

Antecedentes: El Sistema de Cajas de Previsión

Previo a la reforma del sistema de pensiones, existía en Chile un sistema de cajas de previsión. En este modelo, los trabajadores cotizaban de acuerdo con la rama de la industria a la cual pertenecían sus trabajos. Dichas cajas funcionaban bajo el sistema conocido como "de reparto", el cual se basaba en descontar una imposición a los trabajadores activos para así pagar la pensión de los jubilados de esa caja.

Orígenes y Evolución de las Cajas

• Desde fines del siglo XIX e inicios del XX, el Estado chileno concentró gran parte de sus esfuerzos en diseñar un sistema de previsión que asegurara una mejor calidad de vida durante el período laboral y el retiro de los trabajadores.
• Este escenario se mantuvo estable hasta 1924, año en el que comenzaron a funcionar la Caja del Seguro Obrero Obligatorio y la Caja de Previsión de Empleados Particulares, seguidas muy prontamente por la Caja de Empleados Públicos.
• Estas instituciones se nutrían de las cotizaciones obligatorias que realizaban los trabajadores, empleadores y el Estado, lo que aseguraba al beneficiario atención médica, pensión de invalidez y una jubilación a partir de los 65 años de edad.
• Las cajas de empleados particulares y públicos funcionaban de manera similar: los fondos se reunían a partir de las cotizaciones individuales y los aportes del empleador, en el caso de la Caja de empleados particulares, y con el auxilio complementario del Estado, en el caso de los públicos.
• Ambas instituciones otorgaban una pensión de retiro a los 30 años de servicio o a los 50 años de edad, así como préstamos en dinero deducibles de la cuenta que cada empleado mantenía en la caja.
• A partir de 1937 se instauró una asignación familiar que se pagaba directamente al cotizante por cada miembro de su familia que dependiese de él.
• Para los antiguos miembros del Seguro Obrero, esto significó la adquisición de nuevos beneficios, como la pensión de sobrevivencia, el subsidio a la maternidad, la mejora en las pensiones de invalidez y la ampliación a toda la familia de la cobertura en salud.

Para el año 1968, existían en Chile cerca de 30 cajas previsionales, las cuales operaban por medio de más de 2000 leyes de la República. Cada año el Congreso despachaba distintas leyes para normar, establecer o fijar pensiones para grupos o personas en particular, o bien para el sistema en general.

El Nacimiento del Sistema de AFP

En 1980, se instauró un nuevo modelo conocido como "Sistema de AFP" o "Sistema de capitalización individual" (Ley 3.500), manteniendo algunos afiliados en el antiguo sistema. José Piñera Echenique es considerado el creador de este sistema. Durante la dictadura militar en Chile, después de una serie de reuniones entre el Ministro del Trabajo de ese entonces, José Piñera, y la Junta Militar de Gobierno, fueron promulgados los Decretos Ley 3500 y 3501 el 4 de noviembre de 1980.

Este sistema previsional chileno tiene como objetivo entregar pensiones a quienes hayan terminado su vida laboral activa por haber cumplido la edad legal de jubilación o por algún impedimento para continuar trabajando. Desde el 31 de diciembre de 1982 a la fecha, se constituye en el único sistema previsional para todos los trabajadores nuevos, incorporándose automáticamente los nuevos trabajadores y contratos al nuevo sistema.

Características Fundamentales del Sistema de Capitalización Individual

El sistema de AFP se define como un sistema de capitalización individual obligatoria, en el cual cada trabajadora y trabajador durante su vida laboral activa debe destinar una parte de su remuneración, sueldo o ingreso imponible para ahorrar en una cuenta gestionada por una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP).

• Capitalización individual: Cada trabajador es propietario de una cuenta individual única de ahorro para su vejez, en la que se depositan sus cotizaciones.
• Responsabilidad individual: La pensión que recibirá el trabajador en el futuro depende de los ahorros acumulados en su cuenta de AFP durante toda su vida de trabajo más las variaciones del mercado donde estas instituciones colocan esos fondos en forma de acciones.
• Libertad individual: El sistema de capitalización individual brinda la total libertad para todos los trabajadores de cambiarse al sistema recién creado o mantenerse en el antiguo sistema público.
• Seguridad: Las AFP tienen un patrimonio distinto de los fondos que administran, por lo cual no pueden utilizar recursos de sus afiliados en sus gastos, pudiendo solo financiarse por lo que reciben por comisión de administración.
• Seguro de invalidez y sobrevivencia (SIS): El sistema de AFP contempla la existencia de un seguro de invalidez y sobrevivencia (SIS) que financia las pensiones en caso de muerte o invalidez del trabajador y que deben ser contratados por las AFP, para sus afiliados, a una compañía de seguros. El monto de la pensión de invalidez será financiado con los recursos previsionales ahorrados por el propio trabajador, junto con el aporte de este seguro.

Cotizaciones y Rol de las AFP

Cada trabajador dependiente debe depositar de forma obligatoria en su cuenta de capitalización el 10% de su renta bruta, depósito que debe ser efectuado por su empleador. Con la reforma previsional de 2008, se incorporó a los trabajadores independientes en esta obligación, permitiéndoles incorporarse gradualmente entre 2012 y 2015, pudiendo solicitar expresamente no cotizar.

Las AFP, que son entidades privadas pero reguladas y fiscalizadas por el Estado, invierten el dinero de los trabajadores con el fin de hacerlo crecer. Por su labor de administrar los dineros de los trabajadores, estas empresas están facultadas para cobrar una comisión, que corresponde a un porcentaje de la remuneración imponible o sueldo bruto. Las comisiones son fijadas libremente por cada AFP y tienen carácter uniforme para todos sus afiliados.

Adicionalmente, a partir de la Ley N° 21.735 de Reforma Previsional, publicada en el Diario Oficial el 26 de marzo de 2025, se incorpora la nueva cotización de cargo del empleador, que comienza con una tasa inicial de 1% y que aumentará cada año, por un periodo de nueve años, hasta llegar a 7% de la remuneración del trabajador.

Tipos y Modalidades de Pensión

El sistema de AFP contempla diferentes tipos de pensión y modalidades de retiro:

Tipos de Pensión

• Pensión de Vejez: Se financia con los aportes obligatorios del 10% de la renta bruta y los aportes voluntarios. Puede ser pagada cuando el trabajador cumple la edad legal de jubilación (65 años para hombres y 60 para mujeres) o antes si acumula los fondos necesarios.
• Pensión de Vejez Anticipada (antes de los 60 o 65 años): La ley permite anticipar la pensión si el afiliado logra financiar una pensión igual o superior al 70% del promedio de las rentas imponibles de los últimos 10 años de trabajo, o si el monto de la pensión es igual o superior al 80% de la pensión máxima con aporte solidario (PMAS) vigente a la fecha de la solicitud.
• Pensión de Vejez Anticipada por Trabajos Pesados: Derecho del trabajador dependiente (Ley N° 19.404) que ha desarrollado labores específicas consideradas como trabajos pesados, permitiéndole obtener una pensión de vejez con una edad inferior a la exigida.
• Pensión de Invalidez: Acceden trabajadores afiliados al Sistema, entre los 18 y 65 años, no pensionados por vejez, que sean declarados discapacitados por la pérdida de al menos un 50% de sus capacidades físicas o mentales tras una evaluación médica. El monto se financia con recursos ahorrados y el aporte del SIS.
• Pensión de Sobrevivencia: Beneficio al cual tienen derecho los componentes del grupo familiar del afiliado fallecido que cumplan los requisitos legales respectivos (cónyuge, madre/padre de hijos de filiación no matrimonial, hijos, padres).

Modalidades de Pensión

Existen cuatro opciones que cada trabajador, libremente, puede escoger al momento de pensionarse:

1. Retiro Programado: Consiste en mantener los ahorros previsionales en la AFP efectuando giros mensuales con cargo a la cuenta de AFP, la cual es calculada y actualizada conforme a distintos factores como el saldo acumulado y la esperanza de vida. En esta opción, el afiliado mantiene la propiedad de los fondos y en caso de fallecer, constituyen herencia para sus sucesores.
2. Renta Vitalicia Inmediata: El pensionado compra, a una compañía de seguros, una renta vitalicia por la cual la compañía se compromete a pagar un monto fijo, en UF, para toda la vida del trabajador y para sus beneficiarios, según corresponda, en caso de fallecimiento.
3. Renta Temporal con Renta Vitalicia Diferida: El trabajador compra una renta vitalicia para una fecha futura, manteniendo en su cuenta un saldo que le permita financiar una renta temporal.
4. Renta Vitalicia Inmediata con Retiro Programado: Una combinación de las opciones anteriores.

La Superintendencia de Pensiones cuenta con un Simulador de pensiones para ayudar en esta elección.

Multifondos y Rentabilidad

Desde 2002, el presidente Ricardo Lagos Escobar promulgó la ley que crea los multifondos, permitiendo a los cotizantes escoger el tipo de fondos para sus ahorros previsionales con diferentes niveles de riesgo y rentabilidad esperada. Estos están compuestos por combinaciones de instrumentos financieros de renta fija y variable.

• Instrumentos de renta fija: Corresponden a títulos del Banco Central, Tesorería General de la República, depósitos a plazo, pagarés, letras hipotecarias y similares.
• Renta variable: Son acciones, cuotas de fondos de inversión o fondos mutuos, certificados negociables emitidos por bancos depositarios extranjeros (ADR) y similares.

A diferencia de otros sistemas, las AFP no pueden garantizar una rentabilidad, pues se basan en la inversión y rentabilización a través del manejo (a veces especulativo) sobre instrumentos de rentabilidad fija o variable.

Reforma Previsional de 2008 y el Pilar Solidario

El diagnóstico que se ha efectuado desde el año 2006 muestra que existe una parte de la población que no tendría ahorros suficientes para financiar su pensión, por lo que se han propuesto distintas medidas. En marzo de 2008, al alero de la Ley N° 20.255, que estableció la reforma previsional, comenzó a regir en nuestro país el Sistema de Pensiones Solidarias (SPS).

Desde el año 2008, 450.000 hombres y 750.000 mujeres son beneficiarias del Sistema de Pensiones Solidarias, incorporando, entre otras medidas, un Pilar Solidario con financiamiento Estatal, como complemento al sistema de capitalización individual.

Desde el 1 de febrero de 2022, los beneficios de vejez del SPS o Pilar Solidario fueron reemplazados por un nuevo instrumento de protección social que también es financiado completamente por el Estado: la Pensión Garantizada Universal (PGU). Este pilar permite la aplicación de aportaciones no contributivas, con menor brecha entre las prestaciones recibidas y la liberación del pago de cotizaciones que posibilitan mayor cobertura.

Pilares del Sistema de Pensiones en Chile

El Sistema de Pensiones en Chile está conformado por 3 pilares:

1. Pilar Contributivo Obligatorio: Basado en la capitalización individual y financiada a través del ahorro individual obligatorio de cada trabajador. La afiliación a las AFP y la cotización es obligatoria para trabajadores dependientes y, a partir de 2018, para trabajadores independientes a honorarios. También pueden afiliarse trabajadores remunerados o no remunerados no obligados, como independientes no honorarios o afiliados voluntarios. Un trabajador independiente a honorario percibe rentas por actividades independientes o por Boletas de Honorarios.
2. Pilar Contributivo Voluntario: Contempla a quienes pueden y desean ahorrar de manera voluntaria para mejorar su futura pensión o adelantar el momento de la pensión de vejez. Previo a la reforma de 2008, solo contemplaba la existencia de una Cuenta de Ahorro Voluntario o Cuenta 2. En el marco de la reforma, se agregaron las cuentas de Ahorro Previsional Voluntario (APV) y de Ahorro Previsional Voluntario Colectivo (APVC), gestionadas por AFP, bancos y compañías de seguros de vida, entre otras entidades supervisadas por la Superintendencia de Pensiones o la Comisión para el Mercado Financiero (CMF).
3. Pilar Solidario (Pensión Garantizada Universal - PGU): Financiamiento estatal para mejorar las pensiones de los segmentos más vulnerables.

Medidas de Incentivo y Beneficios

El programa de gobierno se plantea importantes desafíos para hacer frente al descontento respecto de la calidad de las pensiones, la baja credibilidad del sistema de capitalización individual y las altas tasas de evasión y elusión de cotizaciones. Algunas medidas para incentivar el ahorro y la formalidad incluyen:

• Bono por cada hijo nacido vivo: Una forma de reconocer la maternidad, considerando que muchas mujeres dejan el trabajo remunerado para dedicarse a la crianza de los hijos, disminuyendo su capacidad de generar ahorros previsionales.
• Subsidio a los Trabajadores/as Jóvenes: Dada la importancia de las cotizaciones tempranas en el monto de la pensión futura, se crea un subsidio para incentivar la formalidad (contratos de trabajo) de los trabajadores jóvenes (18-35 años) y aumentar el monto de sus primeras cotizaciones previsionales.
• Beneficios tributarios del Pilar Voluntario: Incluye mecanismos como el Ahorro Previsional Voluntario (APV), un ahorro adicional a las cotizaciones obligatorias para mejorar la pensión al momento del retiro.

Desafíos y Críticas al Sistema de AFP

A más de 26 años de su lanzamiento, el sistema de AFP, que tantos elogios cosechó en el mundo, está lejos de dar los resultados previstos. Aunque el nivel de cobertura es alto en comparación con otros países de la región, sigue siendo similar al que existía antes de la reforma y, al igual que el nivel de las pensiones, no parece haberse beneficiado del alto crecimiento económico del país, lo que genera desigualdades cada vez mayores.

Bajas Pensiones y Descontento Social

Actualmente, el 90,75% de los jubilados de Chile recibe pensiones inferiores a 154.304 pesos mensuales (233 dólares), casi la mitad del sueldo mínimo. En el caso de las pensiones de vejez pagadas directamente por las AFP, el 90% son menores a $144.000, lo que equivale al 64% del salario mínimo chileno.

Esta industria no ha respondido al compromiso del marketing inicial donde se sostenía que habría una tasa de reemplazo aproximada de 70%. Sebastián Piñera (2013) afirmó: “...Cuando se diseñó este sistema, lo que se buscaba era que las personas pudieran jubilar con una pensión equivalente al 70 por ciento -NDR: Tasa de reemplazo- de los sueldos de los últimos cinco años y eso no está ocurriendo...”. Los resultados muestran que Chile y su sistema de AFP están más de 10 puntos porcentuales bajo el promedio de la OCDE y entre 10% y 33% alejados de su promesa inicial.

Las evaluaciones a su funcionamiento son permanentemente negativas, y en los últimos años se ha puesto en duda el rol de las AFP debido a que las pensiones son muy inferiores a lo promulgado inicialmente. En este sentido, se han elevado reclamaciones en contra de las administradoras por las bajas pensiones y las ganancias de estas instituciones. En agosto de 2016 se formó el movimiento "Coordinadora No + AFP", liderado por Luis Mesina, que ha convocado a protestas masivas en las principales ciudades del país.

Críticas de Expertos

El sistema de AFP chileno fue fuertemente criticado por el economista estadounidense y premio Nobel de economía Paul Krugman cuando visitó Chile en 2009. En esa ocasión señaló: «En 2005 estaba de moda adoptar el sistema de pensiones chileno. En enero de 2013, el economista Joaquín Vial sostuvo que cerca del 60% de quienes cotizan en las AFP desde su creación en 1981 recibirían $150 mil de pensión en promedio, lo cual encendió la discusión sobre cómo incentivar un mayor ahorro previsional.

Sin embargo, el cálculo de Joaquín Vial era equivocado, como lo señaló Mario Marcel, presidente de la Comisión de Reforma Previsional durante el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet. De acuerdo a un estudio de noviembre de 2013 del Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA), liderado por el economista Manuel Riesco, los trabajadores en 2012 cotizaron más del doble (4,3 billones de pesos) que las pensiones pagadas (2,1 billones), y adicionalmente el Estado entrega 1,4 billones en subsidios a las AFP, equivalente a dos tercios de las jubilaciones. Es decir, aproximadamente de cada 3 pesos ingresados, por cotizaciones y subsidios, solo sale uno (37%).

Manuel Riesco considera el sistema como "la tercera fuente de desigualdad del ingreso... porque se lleva el 3,6% del PIB" y propone expropiar los fondos de pensiones con el fin de retener ese "excedente de 4,7 billones de pesos anuales, que equivalen al 3,6% del Producto Interno Bruto de 2012". Esto, según él, permitiría duplicar todas las pensiones que paga el sistema de AFP para igualarlas con las que paga el sistema público, y el Estado recibiría un 3,6% del PIB, aumentando en 10% los ingresos fiscales generales.

Gastos Administrativos y Rentabilidad

El monto de las pensiones es tan bajo debido, entre otras cosas, a los elevados gastos administrativos, que tras los descuentos del seguro de invalidez y de sobrevivencia ascienden, en promedio, a 4% de los aportes efectuados. Por mantenimiento de los fondos, en cambio, no se cobra ninguna comisión. Los trabajadores de bajos ingresos en relación de dependencia cargan con mayores costos y prácticamente no obtienen tasas de retorno positivas.

Mesa-Lago concluye que mientras que en las AFP los gastos administrativos ascienden a 20%, en el caso de las cajas de pensión públicas la cifra ronda apenas el 3,5%. Las AFP anunciaron oficialmente que, desde el inicio del nuevo sistema, sus inversiones obtuvieron una tasa de retorno promedio de 10%. Sin embargo, si se tienen en cuenta las comisiones y la tendencia a la baja en la tasa de retorno en los últimos diez años, la rentabilidad real de las inversiones de los afiliados se sitúa entre 4,5% y 6,5%.

El Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (Cenda) concluye que la rentabilidad fue de apenas 3,5% en el periodo comprendido entre 1990 y 2005. Sin embargo, la rentabilidad de las AFP, en tanto entidades orientadas a obtener ganancias, siempre se mantuvo en un nivel mucho más alto que la de sus instrumentos de inversión. Entre 1991 y 2004, la rentabilidad del capital propio se mantuvo alrededor de 27%, e incluso en el peor año (1996) rondó 16,8%.

Concentración del Mercado y Cobertura

Se produjo un proceso de concentración muy fuerte en el mercado de las AFP. A mediados de 2007, los activos del sistema de capitalización alcanzaron los 100.000 millones de dólares, una cifra equivalente a 70% del PIB. De las 22 AFP que aún existían a comienzos de la década del 90, solo sobrevivieron seis. Las tres AFP más grandes concentran a 79% de los afiliados y 80% de los activos administrados, constituyendo un oligopolio.

A fines de 2007, la población de Chile ascendía a 16,7 millones de personas, de las cuales aproximadamente ocho millones estaban afiliadas a las AFP. El número de aportantes activos asciende a 4,37 millones, lo que significa que alrededor de 62% de la población activa aporta a un fondo de pensiones privado. Sin embargo, esta cobertura no aumentó en comparación con la vigente en 1975, pese al incremento del ingreso per cápita del país. Más de un tercio de la población activa sigue careciendo de cobertura previsional contributiva, especialmente los trabajadores autónomos.

Además, los afiliados a las AFP aportan solo en forma esporádica, con las consecuentes «lagunas previsionales». La densidad de aportes promedio es de alrededor de 52% de la vida laboral, con diferencias de género muy claras: la densidad de aportes de los hombres asciende a casi 60%, mientras que la de las mujeres es inferior a 44%.

Propuestas y Reformas Recientes

En los últimos años, el sistema de pensiones chileno ha sido objeto de diversas propuestas de reforma para abordar sus deficiencias. Una de ellas es la creación de una administradora de fondos de pensiones estatal, propuesta por la presidenta Michelle Bachelet en el programa de su segundo mandato.

José Piñera, creador del sistema de AFP, ha propuesto dos medidas para otorgar un mayor grado de libertad a los cotizantes:

1. Permitir un mayor grado de autonomía a los trabajadores en la administración de sus propios ahorros, sujeto a idénticos criterios de seguridad y diversificación que el resto del sistema, junto con proteger al Estado de tener que subsidiarlos en el futuro.
2. Eliminar la obligatoriedad de cotización cuando los fondos acumulados superen un determinado umbral que asegure pensiones un número de veces superior a la pensión básica, siempre que el afiliado esté dispuesto a renunciar de manera irrevocable a subsidios fiscales en el futuro.

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