En Chile, el sistema de pensiones basado en las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) ha sido objeto de intenso debate y movilización social. La controversia se centra en la percepción de que este modelo, implementado durante la dictadura de Augusto Pinochet en 1981, ha fracasado en garantizar pensiones dignas para la mayoría de la población, generando desigualdad y descontento social.
El Sistema de AFP en Chile: Origen y Críticas
El sistema de AFP reemplazó el modelo de reparto solidario existente hasta 1980 por uno de capitalización individual, donde cada trabajador aporta a una cuenta personal administrada por empresas privadas. La "promesa" inicial era que este mecanismo garantizaría pensiones superiores a las obtenidas con el sistema solidario.
Décadas después, sin embargo, las pensiones resultantes han sido significativamente más bajas de lo esperado. Por ejemplo, los 14.774 nuevos pensionados en agosto de este año lo hicieron con un promedio de jubilación autofinanciada de 5,14 UF (casi $190 mil pesos chilenos) y una mediana de 2,71 UF (poco menos de $100 mil), montos que en muchos casos no llegan a ¾ del salario mínimo, lo que muchos califican de "completa estafa del sistema capitalista chileno".
Un aspecto notable es que, por decisión del general Pinochet, las Fuerzas Armadas quedaron fuera de este sistema. Ellas tienen un sistema de reparto financiado en un mínimo porcentaje por los uniformados (en promedio, el 6% de sus sueldos), lo que en 2022 significó un desembolso para el Estado de US$ 2.517 millones para pagar las pensiones de 175.769 exmiembros de las FF.AA., según un estudio de la Fundación Sol.
La crítica al sistema de AFP ha sido una de las demandas más sonadas de la ciudadanía, que se intensificó con el estallido social de octubre de 2019, donde las pensiones dignas fueron una de las principales consignas. Movimientos como "No más AFP" han organizado multitudinarias protestas, reflejando el rechazo a este modelo. En marzo de 2017, decenas de miles de personas, con estimaciones de más de 2 millones de participantes por parte de los organizadores, salieron a las calles para pedir una reforma radical del sistema.
Propuestas de Reforma Previsional y su Tramitación
En medio de la discusión actual del sistema de pensiones, el gobierno de Gabriel Boric, en un acuerdo con la derecha tradicional, ha avanzado en una reforma previsional que mantiene elementos del sistema de capitalización individual.
El proyecto de reforma previsional, cuya votación general en la Sala del Senado se realizó hasta total despacho y ya fue aprobada, implica un aumento paulatino de la cotización de un 8.5% (a cargo del empleador). Sin embargo, más de la mitad de esos recursos irán directamente a las cuentas individuales administradas por las AFP. Este acuerdo también incrementa la Pensión Garantizada Universal (PGU) de 214.000 a 250.000 pesos y propone que los empleadores contribuyan con un 8.5% al sistema de pensiones. Además, introduce un beneficio por tiempo cotizado y mantiene la existencia de las AFP como únicas encargadas de administrar los fondos, lo que para algunos significa un fortalecimiento de estas.
Las AFP han desempeñado un papel activo en el debate previsional, buscando mantener su participación en la administración de los fondos y ejerciendo presión para evitar cambios que puedan afectar su modelo de negocio, como la eliminación de comisiones o la creación de entidades públicas que compitan en la gestión de fondos. El mercado financiero chileno, incluyendo bancos y entidades de inversión, tiene un interés directo en estas reformas debido al impacto de los fondos de pensiones en las inversiones y en la economía nacional, abogando por reformas que fomenten el ahorro y la inversión privada.
Quienes se proponen terminar con el sistema de AFP, consideran que no se debe retroceder en la demanda de un sistema público y solidario, y que la PGU es un "parche" a un sistema que no funciona. Confiar en una ley corta del ejecutivo se percibe como una postura a favor del sistema de AFP, vendiendo la ilusión de regular a través de una supuesta mayor competencia. Terminar con esto, según los movimientos sociales, implica retomar el camino de la movilización por un sistema tripartito, solidario y que asegure una pensión mínima igual a la canasta familiar, con decisiones en manos de los trabajadores y usuarios.
Debate Constitucional en Torno a las AFP y la Seguridad Social
La Constitución chilena de 1980, considerada el "gran legado de Pinochet", ha sido objeto de intensa discusión. Fue aprobada por el 65,71% de los votantes en un plebiscito sin registros electorales y con libertades públicas restringidas, lo que ha generado cuestionamientos sobre su legitimidad. Esta Carta Fundamental amarra el tipo de sociedad que Pinochet quiso para Chile, con un motor económico privado y un rol residual del Estado, lo que inhibió la legislación sobre muchas políticas públicas, como la solidaridad en salud y pensiones.
La Propuesta Constitucional de 2023 y la Seguridad Social
La seguridad social, expresada fundamentalmente en las pensiones, fue uno de los puntos críticos del texto que se votó en el plebiscito del 17 de diciembre de 2023. La propuesta constitucional definió el derecho a la seguridad social en su Artículo 16, numeral 28, estableciendo:
- a) El Estado garantizará el acceso a prestaciones básicas uniformes, establecidas por la ley, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas, resguardando a las personas de las contingencias de vejez, discapacidad, muerte, enfermedad, embarazo, maternidad, paternidad, cesantía, accidente y enfermedades laborales, sin perjuicio del establecimiento de otras contingencias o circunstancias fijadas en la ley. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias.
- b) Cada persona tendrá propiedad sobre sus cotizaciones previsionales para la vejez y los ahorros generados por estas, y tendrá el derecho a elegir libremente la institución, estatal o privada, que los administre e invierta. En ningún caso podrán ser expropiados o apropiados por el Estado a través de mecanismo alguno.
- c) El Estado regulará y supervigilará el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social, de conformidad con la ley.
Este numeral quedó casi idéntico al redactado por la Comisión Experta, excepto por la letra b). Para los comisionados, esta solo debió ser: "Los recursos con que se financie la seguridad social solo podrán destinarse al financiamiento y administración de sus prestaciones".
La reaparición pública de José Piñera Echeñique, el "padre" del criticado sistema de las AFP, aplaudiendo la propuesta constitucional en lo referido a la seguridad social, fue considerado uno de los mejores argumentos de la opción "En contra" para el plebiscito. Piñera aseguró que "los principios esenciales del sistema de capitalización individual creado en 1980 ingresan ahora a la Constitución, al protegerse explícitamente la propiedad de los fondos y las cotizaciones de los trabajadores, así como la libertad de elección".
Visiones de Expertos y Críticas a la Constitucionalización del Modelo
Alejandra Krauss Valle, exintegrante de la Comisión Experta, reaccionó ante la alegría de José Piñera: "Debe estar muy feliz con esta norma, porque efectivamente en esta materia, como en otras, se lograría lo que Jaime Guzmán no logró: proteger en la Constitución el sistema de capitalización individual, el modelo de AFP y darle rigidez a un modelo y garantías de que esa es la respuesta". Krauss señala que los expertos intentaron redactar un texto que dejara abierto un tema tan debatible para que el legislador democrático le diera forma, pero en el Consejo se cerraron los puentes para debatir el sistema de pensiones. La adición de la letra b, a su juicio, "incorpora otros instrumentos que, a mi juicio, generan incertezas, ponen en riesgo determinadas leyes y políticas públicas vigentes y constitucionalizan el modelo de capitalización individual que son las AFP".
La incorporación de la propiedad de las cotizaciones previsionales y los ahorros que se generen es un cambio radical y puede suponer judicialización respecto de los alcances de esa propiedad. Fundamentalmente, se refiere a la libertad de elección respecto de las instituciones públicas o privadas que administran los fondos. Existen situaciones en las que los cotizantes no tienen libertad de elección, como el seguro de cesantía administrado por la AFC (Administradora de Fondos de Cesantía) mediante licitación, o los primeros cotizantes que por defecto van a una AFP que licita a los nuevos por dos años. Estas políticas públicas fueron debatidas y consideradas más beneficiosas para los cotizantes sin la libertad de elección plena.
Por otro lado, el abogado y académico Jaime Arancibia, también integrante de la Comisión Experta, comenta que la propuesta tal como salió del Consejo Constitucional no es más que una extensión de las bases institucionales firmadas por los partidos que dieron inicio al segundo proceso constitucional. Sostiene que el problema de la baja de las pensiones se debe a un marco regulatorio legal insuficiente, no a la Constitución ni a las instituciones aseguradoras que cumplen la ley. Respecto a la ley "Papito Corazón", Arancibia asegura que la propuesta constitucional no pone en riesgo su aplicación, ya que "lo prohibido es la expropiación en favor del Estado, no en favor de otros particulares, como serían las pensiones alimenticias". Sobre la libertad de elección, reconoce que es un punto discutible, pero reflexiona: "Si hay licitación, hay libertad de elección bajo condiciones de mercado perfeccionado en favor del cotizante".
La Regulación de los Cambios de Fondos: Un Punto Crítico
La necesidad de regular los cambios de fondos previsionales ha sido un tema de discusión. Alejandro Ferreiro, exsuperintendente de Valores y Seguros, muestra una opinión favorable al proyecto presentado por el gobierno. A su juicio, "hay bastante evidencia de que los cambios masivos de fondos, cuando coinciden en el tiempo, producen distorsiones en el precio de los activos financieros", lo que genera un perjuicio para los propios afiliados. Las AFP, para prepararse ante estos cambios, han debido aumentar su stock de activos líquidos, resultando en una asignación de activos subóptima e inconsistente con el ahorro previsional. Ferreiro apunta que "hay suficiente evidencia de externalidades negativas, y cuando hay externalidades negativas la libertad tiene un límite. En consecuencia, estas regulaciones parecen razonables y lo han recomendado todos los organismos técnicos".
El gobierno propuso dos fórmulas: permitir que los afiliados realicen hasta dos traspasos de fondos en un año calendario, entre cualquier tipo de fondo, o permitir solo traspasos entre fondos adyacentes, todas las veces que el afiliado lo solicite. Esta es "un buen inicio para la conversación democrática que tiene que darse en el Congreso", señala Mario Tellez. La posibilidad de que en la discusión se llegue a la conclusión de permitir más de dos cambios dependerá de los antecedentes técnicos que se pongan sobre la mesa.
Guillermo Larraín, exsuperintendente de valores, considera que el proyecto del ejecutivo es "mejor que lo que hay hoy, pero no resuelve todo el problema". Propone "olvidarse de los cinco multifondos e irse a tres", forzando a la persona a pensar en términos de riesgo más estructural. Además, critica que los asesores financieros y no previsionales en Chile no cumplen con deberes fiduciarios, y el proyecto del gobierno no los regula, lo que considera "extraño" por parte de Hacienda, al dar importancia a un problema existente pero menor, en lugar de poner esta energía en una reforma previsional más profunda.
Hugo Cifuentes, académico de la UC, sostiene que la regulación de los cambios de fondos, propia de un sistema de capitalización individual, "va en la dirección correcta de lo que se debe estudiar". Explica que los multifondos se crearon en 2002 y que, si bien la libertad para cambiarse de fondos es importante, debe estar informada. Considera que esta libertad "está asociada a la sostenibilidad del sistema, ya que puede llevar a un riesgo sistémico", por lo que "tiene que regularse pero debe hacerse cuidadosamente".
Bloqueos y Límites de la Constitución Chilena de 1980
La Constitución de 1980 ha sido ampliamente criticada por sus "bloqueos" al avance de reformas sociales y democráticas. A lo largo de los años, se le han introducido diversas reformas, como las consensuadas en 1989 y las 54 modificaciones realizadas en 2005 durante el gobierno de Ricardo Lagos, pero sus principios fundacionales permanecen.
Hiperpresidencialismo y Quórums Elevados
La Constitución determina un "hiperpresidencialismo", donde el Congreso es muy débil y con pocas facultades. El presidente tiene amplias atribuciones y, si un proyecto no es presentado o patrocinado por él, puede quedar estancado eternamente en el Congreso. Además, existe un grupo especial de leyes que requieren un quorum más elevado para ser aprobadas, modificadas o derogadas (dos tercios o tres quintos de los senadores y diputados en ejercicio, según el tema), lo que las hace muy difíciles de modificar. Esto no ocurre en casi ninguna democracia del mundo.
El Poder del Tribunal Constitucional (TC)
El Tribunal Constitucional (TC) tiene un poder tal que ha sido llamado "tercera Cámara". Entre sus múltiples tareas, debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de tratados internacionales y de determinadas leyes antes de su promulgación o durante su tramitación. Esto permite que, apelando al TC, las bancadas puedan trabar y eliminar proyectos contrarios a sus intereses. Un ejemplo es el debate sobre la constitucionalidad de la ley de aborto en tres causales, o la argumentación de la derecha sobre la inconstitucionalidad de prohibir el lucro en educación. Esta "suerte de derecho a veto es bien anómala y no ocurre en casi ninguna parte del mundo", y todo lo que atente contra la libre empresa está en riesgo de ser declarado inconstitucional, lo que impide avanzar en reformas sociales. En opinión de Couso, "el TC es particularmente conservador y activista: sobreinterpreta la Constitución y va más allá de la letra, en un sentido conservador".
Otros Elementos Restrictivos
- Los funcionarios del Estado y de las municipalidades no pueden declararse en huelga, una prohibición inusual en las constituciones de democracias contemporáneas.
- En materias como la salud y la educación, la Constitución de 1980 fomenta un rol residual del Estado y la prevalencia del sector privado. El Estado protege el libre e igualitario acceso a la salud (pública o privada) y la libertad de elegir sistema, lo que lleva a que las ganancias se concentren en las empresas privadas. De manera similar, en educación, la libertad de enseñanza permite abrir y mantener establecimientos, pero las escuelas estatales están en desventaja, y la calidad requiere gastar mucho dinero.
- La Constitución de 1980 era más general en su formulación del derecho a la seguridad social, dejando al legislador la tarea de fijar su aplicación. Fue así como la Junta Militar generó la normativa para imponer el sistema de capitalización individual, con la promesa de "Chilenos se pensionarían con el 100% de su sueldo en 2020".
El Debate sobre Reformas Constitucionales Inconstitucionales
El retiro del 10% de los fondos de pensiones generó un intenso debate sobre si existen reformas a la Constitución que pueden ser inconstitucionales. Académicos como Enrique Navarro y Sebastián Soto plantearon esta cuestión. Navarro afirmó que lo sucedido en el Congreso con el retiro del 10% fue "preocupante" porque se utilizó una vía (norma transitoria) para legislar sobre materias de iniciativa exclusiva del Presidente y para "eludir los quórum constitucionales". Considera que la inclusión de materias de seguridad social a través de normas transitorias, que suponen un gasto público, constituye una "anomalía constitucional" y una "mutación constitucional" en los hechos.
Miriam Henríquez, decana de la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado, concuerda con la interpretación de que, en materia jurídica, "las cosas son lo que son y no lo que se dice que son", refiriéndose a que el tratamiento de reforma constitucional para la seguridad social debía tener un quórum de 2/3, pero se aprobó con 3/5. Ella señala que una reforma "será válida (...) en la medida que en su producción se haya ajustado a lo dispuesto por esas normas sobre la reforma".
Domingo Lovera, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales, considera que, trivialmente, "siempre una reforma constitucional va a ser contraria a la Constitución porque la está reformando". Sin embargo, entiende la teoría de "reformas constitucionales inconstitucionales" que establecen ciertos límites implícitos. No obstante, argumenta que estaría mal aplicada en el caso del retiro del 10%, ya que los casos de derecho comparado se refieren a cuestiones de derechos fundamentales o reelección presidencial indefinida, no a la seguridad social.
Jaime Bassa: La reforma constitucional en Chile
Contexto Internacional: Sistemas de Pensiones Comparados
Estados Unidos: Sostenibilidad en el Centro del Debate
En Estados Unidos, el sistema previsional, basado en un modelo mixto que combina seguridad social pública y planes privados, enfrenta un debate sobre su sostenibilidad. El sistema de pensiones de jubilación de Estados Unidos está construido sobre tres pilares:
- Un seguro social público y de reparto, de carácter obligatorio y gestionado por la Social Security Administration (SSA).
- Los diferentes planes voluntarios de ahorro individual para la jubilación, disponibles para cualquier trabajador.
- Los planes de pensiones de empleo que ofrecen las empresas.
Administrado por el Gobierno Federal, el seguro social funciona mediante cotizaciones abonadas a un fondo fiduciario desde el que se generan prestaciones no solo para la jubilación, sino también de viudedad o por discapacidad. Mientras un trabajador está activo, la empresa y el trabajador cotizan a partes iguales a la Seguridad Social. Estas cotizaciones se usan para pagar las prestaciones de los pensionistas actuales, mediante un sistema de reparto. Sin embargo, el sistema por el que un trabajador gana el derecho a percibir una pensión es diferente, sumando créditos de elegibilidad por cada año trabajado. Los trabajadores son informados de que este sistema solo servirá para recibir una pensión pequeña en el futuro, que deberán complementar mediante otras formas de ahorro.
Argentina: Vetos Presidenciales y Protestas Sociales
En Argentina, el régimen de capitalización individual, donde cada trabajador acumula sus ahorros en cuentas individuales gestionadas por administradoras privadas, funcionó entre 1993 y 2008 con las AFJP. Este sistema actualmente está vigente en países como Chile y Colombia. En contraste, el régimen de reparto, vigente en Argentina desde 2008, consiste en que los trabajadores en actividad y las empresas, con sus aportes, financian las jubilaciones, complementado con fondos provenientes de impuestos y aportes del Tesoro nacional. En 2008, el sistema de capitalización fue eliminado y los fondos de las AFJP pasaron a formar parte del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS).
El Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), administrado por la ANSES, cubre a la mayoría de los trabajadores registrados. También existen sistemas provinciales para empleados públicos, esquemas previsionales con normativa propia (fuerzas armadas y seguridad), y cajas profesionales (abogados, médicos). Existen 7 tipos de regímenes especiales en el SIPA, incluyendo docentes, trabajadores de Luz y Fuerza, investigadores científicos, entre otros.
En 2024, el presidente Javier Milei vetó una ley que buscaba aumentar las pensiones en un 8%, argumentando riesgos para la sostenibilidad fiscal. Este veto provocó protestas masivas de sindicatos y jubilados, denunciando la precariedad del sistema y la insuficiencia de los haberes mínimos.
Francia: Movilizaciones contra la Reforma de Macron
El sistema de pensiones francés se compone de un plan de pensiones básico estatal, obligatorio para todos los trabajadores por cuenta ajena, así como de planes complementarios ofrecidos por las empresas. Los trabajadores también pueden optar por un plan de pensiones privado, financiado exclusivamente por el individuo, es decir, de capitalización individual, similar a Chile. Francia tiene dos regímenes: el básico, que se asemeja a la Seguridad Social, y el complementario obligatorio, que se compone de un sistema de puntos.
El aumento de la edad de jubilación de 62 a 64 años propuesto por Emmanuel Macron desató multitudinarias protestas en 2023. Estas movilizaciones, que llegaron a reunir a más de un millón de personas, reflejan el rechazo a las medidas que priorizan la sostenibilidad fiscal sobre los derechos laborales.
