El Salvador ha transitado por un periodo de cambios significativos en su sistema previsional, buscando garantizar pensiones dignas y abordar riesgos fiscales. Este proceso ha sido impulsado por compromisos con organismos internacionales y la necesidad de reformar un sistema complejo, donde la deuda previsional del Estado con las AFP representaba una parte sustancial de los fondos administrados.
Contexto y Antecedentes de la Reforma
El país enfrenta un momento clave en su sistema previsional. A semanas de vencerse el plazo acordado con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Gobierno debía presentar una propuesta que abordara los riesgos fiscales y garantizara pensiones dignas. El compromiso con el FMI obligaba a El Salvador a presentar, antes del 10 de febrero de 2026, una nueva propuesta de reforma al sistema de pensiones. Actualmente, el panorama es complejo: el 73% de los fondos administrados por las AFP -equivalente a $11,564 millones- correspondía a deuda previsional del Estado, según datos del Banco Central de Reserva. Además, el patrimonio administrado por las AFP en 2024 representaba solo el 45% del PIB, una baja en comparación con el 50% registrado en 2020. Aunque en 2023 se implementó una reforma que elevó en un 30% las pensiones, persistían los cuestionamientos sobre su viabilidad a largo plazo.
Una de las iniciativas más relevantes provino de la Mesa de Trabajo por una Pensión Digna, cuyo modelo combinaba un régimen de reparto solidario con cuentas individuales, gestionadas bajo la supervisión de la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF).
Aprobación y Disposiciones de la Ley Integral del Sistema de Pensiones
El 19 de diciembre de 2022, la Comisión Ad Hoc para estudiar el Proyecto de Ley Integral del Sistema de Pensiones, la Creación del Instituto Salvadoreño de Pensiones, y Disposiciones Vinculadas al Sistema Previsional emitió dictamen favorable para la aprobación de la Ley Integral del Sistema de Pensiones. Esta fue aprobada por el pleno de la Asamblea Legislativa con 67 votos el 20 de diciembre de 2022.
Cambios por nueva ley de pensiones
Aspectos Clave de la Nueva Ley
- Tasa de Cotización: La tasa de cotización al Sistema es del 16% sobre el ingreso base de cotización, de la cual corresponde el 7.25% al trabajador y el 8.75% al empleador.
- Base de Cálculo: El ingreso base para calcular las cotizaciones obligatorias será el salario mensual que devenguen o el subsidio respectivo de incapacidad.
- Omisión en Pagos: Se considera omisión en declarar y pagar obligaciones previsionales cuando el empleador no cumpla en el plazo legal de 10 días hábiles, respecto de trabajadores en planilla del mes previo, sin informar cambios laborales.
- Incremento de Pensión por Vejez: A la pensión por vejez se le aplicará un incremento del 30% adicional. Para quienes hayan hecho uso del anticipo de saldo, el incremento se ajustará conforme al porcentaje pendiente de reintegrar del anticipo a la fecha de solicitud de la pensión, sin que el porcentaje restante deba ser devuelto.
- Derogación de Ley Anterior: La nueva Ley deroga a la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones de 1996 y sus posteriores reformas.
Propuesta de la Mesa de Trabajo por una Pensión Digna
Aunque la ley final tiene sus propias características, la propuesta de la Mesa de Trabajo por una Pensión Digna había delineado un modelo con los siguientes puntos:
- Edad de Retiro: Se mantendría en 60 años para hombres y 55 para mujeres.
- Redistribución de Cotización: Del 16% del salario actual, el 2% se destinaría a cuentas individuales y el 13.2% al régimen de reparto solidario.
- Cálculo Doble de Pensión: Los afiliados podrían elegir entre dos métodos: uno basado en el salario regulador y otro vinculado a la capitalización individual.
- Tasa de Reemplazo Progresiva: Se iniciaría con un 40% por los primeros 10 años de cotización, aumentando 1% por cada año adicional hasta un máximo del 60% en el componente de reparto.
Implicaciones y Desafíos
Esta reforma toca directamente el bolsillo, el futuro y la tranquilidad financiera de los salvadoreños. Cada aporte que se realiza hoy podría verse afectado por las reglas que se definieron. La reforma previsional no es solo un tema técnico ni político, sino una decisión de largo plazo que impactará a millones de salvadoreños. En definitiva, la reforma previsional que se avecinó definió cómo vivirán la vejez quienes estaban construyendo sus carreras.
Opiniones y Reacciones
- La calificadora S&P Global Ratings señaló en mayo de 2022 que la maniobra con fondos de pensiones daría alivio temporal al Gobierno de El Salvador, indicando que el gobierno "depende del canje de deuda de pensiones" para aliviar sus necesidades de gasto, y que el alivio duraría cuatro años.
- Una encuesta de la UFG en mayo de 2022 reveló que seis de cada 10 salvadoreños no ahorra para una pensión, y solo un 23.7 % cotizaban a las AFP.
- Especialistas pidieron al gobierno transparentar condiciones de ahorros para pensiones invertidos en el Estado, ya que cambios como tasas de interés y un nuevo periodo de gracia se conocieron públicamente en un informe de Fitch.
- Las gremiales de docentes convocaron a una “marcha negra” en mayo de 2022 por pensiones dignas e incremento salarial.
- Fitch subió la nota a El Salvador tras cambios en la deuda de pensiones, bajando primero la nota a "default selectivo" para después subirla a CCC+, porque la modificación daría respiro a las finanzas estatales.
- El presidente Bukele sugirió en mayo de 2024 que tendría excedente de presupuesto.
- La planilla única de pensiones, una herramienta contemplada en la última reforma previsional, que une el sistema del ISSS y las AFP, entró en vigor el 19 de mayo.
- El Instituto Salvadoreño de Pensiones (ISP) negó información sobre interés o periodo de gracia de nuevo certificado estatal en donde están invertidos ahorros de los cotizantes, declarando reserva temporal en mayo de 2022.
- Opositores en abril de 2022 señalaron un manejo poco transparente del financiamiento para pagar las pensiones, tras un recorte millonario hecho por Hacienda, que había recortado $233 millones a fondos de pensiones para financiarse.
- Una encuesta de abril de 2022 reveló que la reforma de pensiones era popular, pero la mayoría no la conocía. Se consideraba beneficiosa por el incremento, pero sin garantías de sostenibilidad financiera.
- Algunos críticos en abril de 2022 consideraron la nueva ley un "golpe duro a los ahorros de los trabajadores", a pesar de que los fondos de pensiones acumularon $1,169 millones en 2022, un aumento respecto a 2021.
- Veteranos de guerra en marzo de 2022 pidieron aumentar sus pensiones a $200 mensuales.
- En marzo de 2022, Fundaungo reveló que ocho de cada 10 personas en El Salvador no sabían en qué consistía la reforma de pensiones.
- El Banco Central de Reserva (BCR) declaró bajo reserva durante siete años una consultoría realizada para analizar el beneficio de otorgar el anticipo de pensión, previo a la aprobación de la Ley Integral del Sistema de Pensiones.
- En 2022, el sistema público previsional entregó pensiones a 87,889 personas. El costo previsional subió $31.2 millones en el último año, sin incluir las pensiones del IPSFA. Más del 67% de mujeres pensionadas por vejez del sistema público recibieron pagos iguales o menores de $304.17. Hubo 204 pensionados con más de $2,500 mensuales en el sistema público.
- Docentes pidieron un régimen especial para calcular sus pensiones en marzo de 2022.
- El sector asegurador previó una baja en las primas para 2023 tras las reformas a la ley de pensiones, con primas previsionales rondando el 14% según estimaciones de calificadoras de riesgo.
- Expertos advirtieron en marzo de 2022 sobre posibles "trampas" en el cálculo de pensiones bajo la nueva ley, afectando a quienes estaban por jubilarse.
- La recaudación de los fondos de pensión creció en más de $1,160 millones en 2022, aunque la rentabilidad nominal cerró en un porcentaje menor al de 2021 debido a la inflación.
- Los pensionados por ascendencia (padres de cotizantes fallecidos) fueron los que más aumentaron en el último año, con más de 10,000 recibiendo una pensión promedio de $174.4 a septiembre de 2022.
- El FMI advirtió en febrero de 2022 que el aumento a pensiones agotaría más rápido el ahorro individual y podría "crear grandes pasivos contingentes" para el Estado. También sugirió un estudio actuarial independiente.
- El Gobierno presupuestó $570.5 millones para el pago de pensiones en 2023, $25.6 millones menos que lo gastado en 2022.
- Una encuesta del CEC de la UFG en febrero de 2022 mostró que la mitad de la población apoyaba la reforma de pensiones aprobada en diciembre de 2022.
- Hacienda planeaba una reforma al Código Tributario para castigar con cárcel a quienes no pagaran cuotas patronales.
- Dirigentes de AGEPYM indicaron en febrero de 2022 que la ley de pensiones "no satisface la necesidad de la clase trabajadora".
- Fitch Ratings destacó varios aspectos sobre la reforma en su evaluación de la deuda salvadoreña.
- El déficit fiscal se redujo un 46% en 2022.
- Un total de 335 exempleados públicos jubilados del INPEP recibían una pensión mayor a $2,000 mensuales en febrero de 2022.
- Nuevas Ideas reconoció en febrero de 2022 que la pensión no subió 30% para todos, ya que al menos cuatro grupos de pensionados estaban excluidos del incremento.
- La diputada Suecy Callejas rechazó la propuesta de la Mesa de Trabajo por una Pensión Digna en febrero de 2022, argumentando cálculos erróneos.
- La deuda pública total de El Salvador superó los $25,350.12 millones al cierre de 2022.
- La reforma de pensiones impactaría a las aseguradoras, ya que con la nueva ley no existe la necesidad de contratar seguro de invalidez y sobrevivencia, anticipando una baja de ingresos para el sector.
- El BCR denegó en enero de 2023 información sobre la reforma de pensiones, argumentando que la divulgación de estudios afectaría las negociaciones de financiamiento.
- Quienes retiraron todo su anticipo de pensión recibirán un incremento menor (5%) en su pensión, a diferencia del resto de salvadoreños beneficiados con la nueva ley.
- Economistas advirtieron en enero de 2023 que las normas técnicas del BCR para aplicar la reforma contradicen la ley, pudiendo afectar el monto de nuevos pensionados y de quienes reciben pensión mínima.
- El Gobierno nombró a Marlon Antonio Vásquez Ticas como presidente del nuevo Instituto Salvadoreño de Pensiones (ISP), que sustituirá al INPEP y emitirá los Certificados de Obligaciones Previsionales (COP).
- El presidente del BCR, Douglas Rodríguez, aseguró en enero de 2023 que la reforma de pensiones se sustenta en 179 estudios actuariales.
- El gasto estatal en pensiones del sistema público y el FOP se triplicó en los últimos cinco años, superando los $2,000 millones en 5 años.
- La Superintendencia del Sistema Financiero (SSF) reservó información sobre la ley de pensiones, justificando que podría ser "incorrectamente interpretada" antes de su aprobación.
- Se advirtió que el aumento a la pensión mínima pondría en riesgo el futuro de la Cuenta de Garantía Solidaria, que podría caer en déficit.
Obligaciones de Cotización y Cese
Durante la vigencia de la relación laboral, los trabajadores y los empleadores deberán efectuar las cotizaciones de forma mensual y obligatoria al Sistema. La obligación de cotizar cesará en las siguientes situaciones:
- Cuando el afiliado reciba algún beneficio por vejez de los establecidos en esta ley. Los afiliados pensionados que continúen en relación laboral deberán cotizar de acuerdo con los porcentajes de Ley y mientras dure la relación laboral.
- Cuando el afiliado sea declarado con invalidez total mediante segundo dictamen. Los afiliados declarados inválidos de forma total o parcial, en primer o segundo dictamen, así como los pensionados de invalidez por riesgo profesional y que continúen trabajando deberán cotizar en los porcentajes que la Ley establece. Esto también aplica para los pensionados por invalidez a causa de riesgos profesionales.
Además, a partir de la entrada en vigencia de la Ley Integral de Pensiones, los afiliados del Sistema Público que accedan al beneficio de pensión de vejez y deseen seguir bajo subordinación laboral, deberán seguir cotizando con base a los porcentajes establecidos en el Artículo 16 de la referida Ley, para lo cual tendrán que afiliarse a una Administradora de Fondos de Pensiones.
En los casos en que los afiliados tengan dos o más empleos, cotizarán por cada salario que perciban.