La reforma del sistema de pensiones ha sido una de las principales promesas y desafíos en la agenda política chilena, impulsada por la Presidenta Michelle Bachelet en diferentes periodos. Este tema ha generado un fuerte descontento ciudadano y ha sido objeto de múltiples debates y propuestas legislativas.
La Reforma Previsional de 2008: Creación del Pilar Solidario
Una de las primeras medidas adoptadas por Michelle Bachelet al asumir la Presidencia por primera vez fue la creación de la Comisión Bravo, cuyo informe sentó las bases para la elaboración de la reforma de 2008. Esta reforma, promulgada mediante la Ley 20.255, es conocida como la "Reforma Previsional" de 2008 y fue la mayor que se ha realizado hasta la fecha en Chile, beneficiando a 1.300.000 personas, muchas de ellas mujeres que se encontraban excluidas.
Instrumentos del Pilar Solidario
El Pilar Solidario comenzó a operar con esta reforma, destinada a incrementar las pensiones de las personas más vulnerables. Sus principales instrumentos fueron:
- Pensión Básica Solidaria (PBS): Dirigida a quienes no tenían derecho a jubilación en ningún régimen previsional o nunca cotizaron en una AFP. Partió con un valor inicial de $60.000 y beneficiaba a personas del segmento más vulnerable de la población.
- Aporte Previsional Solidario (APS): Un suplemento estatal para incrementar la pensión de quienes habían cotizado en algún sistema previsional pero de manera insuficiente, asegurando un monto máximo a recibir. Para quienes habían cotizado alguna vez en una AFP pero cuyas jubilaciones eran muy bajas. El beneficio comenzó a entregarse a partir de julio de 2008, garantizando una pensión máxima de $70.000.
- Bono por Hijo: Otorgado a todas las mujeres que perciben pensión de vejez, de invalidez o sobrevivencia, al cumplir 65 años, y a todas las beneficiarias del Pilar Solidario. Este bono equivale al 10% de 18 salarios mínimos y aumenta la pensión de las mujeres que han tenido al menos un hijo (nacido vivo, adoptado o dado en adopción).
La cobertura del Pilar Solidario creció desde el 40% al 60% de la población de menores ingresos. Las PBS y APS tenían versiones de vejez (PBSV y APSV para hombres y mujeres que cumplen 65 años) y de invalidez (PBSI y APSI para quienes deben jubilarse antes por invalidez).
Otros Aspectos Clave de la Reforma de 2008
- Se incluye como beneficiario de pensión de sobrevivencia generada por la mujer a su cónyuge hombre.
- Para los trabajadores independientes, se iguala la situación de derechos y obligaciones de cotización respecto de los trabajadores dependientes, dándoles acceso a todos los beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias, a la Asignación Familiar, afiliación a Cajas de Compensación y protección por la ley de accidentes del trabajo.
- Para otorgar mayor competencia y menores costos en el sistema de AFP se harán Licitaciones entre las AFP de los nuevos afiliados.
- Se eliminan las comisiones fijas por cotización, retiros y por transferencia de saldo, facilitando la comparación de precios entre administradoras.
- Se amplían las alternativas de inversión en Chile y en el exterior (hasta un 80%) para lograr una mayor rentabilidad de los fondos de pensiones.
- Se mantiene el beneficio tributario al APV y se crea un nuevo incentivo al ahorro previsional voluntario dirigido a la clase media.
- Se crea el Instituto de Previsión Social (IPS), responsable de la administración del Sistema de Pensiones Solidarias y de los regímenes previsionales que administraba el INP.
Reforma Previsional Chile 2008
Propuestas de Reforma de Bachelet en 2017
En abril de 2017, la Presidenta Michelle Bachelet anunció una mini reforma al sistema de pensiones, recogiendo la inquietud de los chilenos en materia previsional. Presentó al país, a través de una cadena nacional de televisión, un conjunto de propuestas destinadas a modificar el actual sistema. Entre los aspectos más destacables se encontraba la incorporación paulatina de una cotización adicional del 5% de las remuneraciones, de cargo del empleador.
Medidas Propuestas
La propuesta de 2017 buscaba establecer una nueva cotización del 5% para crear un nuevo sistema de ahorro colectivo, con las siguientes características:
- Mecanismo estatal: Creación de un mecanismo estatal para administrar el 5% de cotización adicional.
- Distribución de la cotización adicional: Tres puntos porcentuales irían directamente a la cuenta personal de cada trabajador, siendo fondos de su propiedad y heredables. Los dos puntos restantes se destinarían a un fondo colectivo.
- Fortalecimiento del Pilar Solidario: Se buscaba impulsar la AFP estatal y diversas medidas respecto de la gestión de los fondos.
- Aumento de la transparencia en las AFP: Creación de mecanismos e incentivos para que el cobro de las comisiones estuviera relacionado con los beneficios reportados a los afiliados.
Otras medidas relevantes propuestas para la gestión de los fondos incluyeron:
- Que las AFP devolvieran la comisión cobrada en caso de existir pérdidas.
- La incorporación de representantes de los cotizantes en los directorios.
- Eliminar los cargos ocultos en la intermediación de algunos instrumentos de inversión.
- El cambio de las tablas de mortalidad.
Contexto Político y Reacciones
Con estas declaraciones, Bachelet se hizo cargo del problema que más chilenos había convocado a protestar en las calles contra el sistema de AFP. Este problema había alimentado un fuerte descontento hacia su gobierno. La propuesta de 2017, sin embargo, enfrentó críticas tanto de la derecha, que calificó la cotización adicional de los empleadores como un impuesto, como de la izquierda, que consideraba que no se advertía una transformación que dejara atrás el sistema de AFP. El mensaje de la gobernante incluyó un llamado al diálogo para arribar a una fórmula lo más consensual posible, acorde a la dificultad del tema.
La reforma al sistema de pensiones fue una de las principales promesas del programa de gobierno de Michelle Bachelet. Pasaron siete meses desde el anuncio de las medidas más urgentes para reformar el sistema previsional hasta que el ministro Valdés expresara la falta de un acuerdo “transversal” para legislar. La preparación del proyecto de ley se estimaba que demoraría no menos de tres meses.
Evolución del Pilar Solidario y la Pensión Garantizada Universal (PGU)
El Pilar Solidario ha ido cambiando con el tiempo. La Pensión Básica Solidaria (PBSV y PBSI) y el Aporte Previsional Solidario (APSV y APSI), establecidos en 2008, fueron los pilares del sistema para la población más vulnerable.
Transición a la Pensión Garantizada Universal (PGU)
A partir de febrero de 2022, durante el segundo gobierno de Sebastián Piñera, se promulgó la Ley 21.419 que creó la Pensión Garantizada Universal (PGU), la cual reemplazó a la PBS y al APS. La PGU cubre actualmente al 90% más vulnerable de la población sobre 65 años. En enero de 2023, la ley 21.538 amplió su cobertura a 70 mil nuevos beneficiarios.
Desde su implementación en 2022, se entregan dos tipos de PGU:
- PGU No Contributiva: Para personas nunca afiliadas a un sistema previsional (similar a PBS).
- PGU Contributiva: Para quienes cotizaron alguna vez o recibían pensión de sobrevivencia (similar a APS).
Estadísticas de Beneficiarios y Montos
El número total de beneficiarios del sistema de pensiones solidarias subió a 2,4 millones vigentes al cierre de 2023, con la PGU representando el 81% de todos los beneficiarios. Las pensiones solidarias de invalidez se mantienen con sus antiguos nombres y siguen aplicando a quienes, siendo menores de 65 años, han sido declarados con una discapacidad invalidante.
Beneficiarios por Género y Edad (2023)
Según las cifras más recientes de 2023, el 58% de los beneficiarios del Pilar Solidario son mujeres y el 42% son hombres. Esta diferencia de género se ha disminuido ligeramente en los últimos tres años.
En el caso de las mujeres que se han beneficiado del Pilar Solidario, el 28% lo obtuvo entre los 65 y 70 años; en hombres fue el 30%.
Beneficiarios por Tipo de Beneficio (2023)
Del total de PGU, la No Contributiva representó al cierre de 2023 el 24% (470.941 beneficiados), y la PGU Contributiva el 76% (1,5 millones de personas).
- En 2023, el 68% de los beneficiarios hombres recibe una PGU contributiva, ampliándose al 81% si se considera la no contributiva.
- En el caso de las mujeres, un 58% se beneficia de la contributiva y un 24% de la no contributiva. Casi tres de cada cuatro (72%) afiliados a PGU no contributiva son mujeres.
Montos Promedio del Pilar Solidario y PGU
- Hasta enero de 2021, la PBS era de $176 mil.
- En febrero de 2022, la nueva PGU partió en $185 mil.
- A partir de febrero de 2025, el monto de la PGU será de $224.004, reajustándose anualmente según la variación del IPC.
- Los beneficios de las PBS Vejez e Invalidez marcaban sobre $164 mil en 2021. En 2022 la PBS Invalidez se posicionaba sobre $193 mil de media y en 2023 superó los $200 mil, promediando $206.064.
- La PGU tanto contributiva como no contributiva promedió sobre $191 mil en 2022 y en 2023 se posicionó por encima de los $202 mil.