La reforma previsional en Chile ha sido un tema de intenso debate y movilización social, buscando modificar el sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) heredado de la dictadura. Con una popularidad en niveles históricamente bajos, la expresidenta Michelle Bachelet impulsó una ambiciosa reforma que, al igual que las anteriores en materia tributaria, educativa y laboral, buscaba responder a las demandas ciudadanas de cambios estructurales.
Contexto y Origen de las AFP
El sistema de AFP se creó en 1981, instaurando la capitalización individual de los trabajadores sin considerar ningún aporte del empleador. La Superintendencia de Pensiones (SP) aclara que, pese a afirmaciones erróneas, “nunca ha existido una rentabilidad mínima garantizada” de UF + 4% anual al inicio del sistema. El sistema de capitalización individual obligatoria fue concebido como un régimen de contribuciones definidas (10% del sueldo bruto) y beneficios variables, donde la pensión depende de la contribución individual y las rentabilidades obtenidas.
Contrario a la creencia popular, en el sistema de capitalización individual, el afiliado siempre ha asumido el riesgo de pérdida cuando los fondos obtienen retornos negativos, pero también se beneficia de las ganancias en inversiones positivas. La SP desmiente que los controladores respondieran por las pérdidas o que las AFP no compensaran por no cumplir una rentabilidad mínima, ya que esta nunca ha existido como retorno fijo. Asimismo, la posibilidad de que los fondos obtengan rentabilidades negativas ha estado presente desde la creación del sistema, y la Ley N° 19.641, promulgada durante el gobierno de Eduardo Frei, eliminó la Reserva de Fluctuación de Rentabilidad, lo que en la práctica significaba mayores pérdidas para las personas.
La afirmación de que el aumento de la esperanza de vida, bajo el gobierno de Ricardo Lagos, es absurda y errónea. Aunque el ahorro previsional deba repartirse en más años, esto no significa que se considere una esperanza de vida de 110 años. Las Tablas de Mortalidad de 2014 indican que la probabilidad de alcanzar los 110 años es extremadamente baja.
La creación de los multifondos en 2002 trasladó el riesgo bursátil al afiliado. Los fondos A y B, con mayor exposición al riesgo en inversiones de renta variable, ofrecen una probabilidad de mayor retorno a largo plazo, siendo adecuados para quienes tienen muchos años para pensionarse. Los fondos D y E son menos riesgosos. La SP asegura que, desde la creación de los multifondos, los fondos de mayor riesgo muestran los mayores retornos y que la rentabilidad mínima sigue funcionando: si una AFP obtiene un rendimiento muy inferior al promedio del sistema, debe compensar a los afiliados.
Finalmente, la Superintendencia de Pensiones reitera que nunca ha existido una rentabilidad garantizada en el sistema, y que los déficits respecto a la rentabilidad mínima son cubiertos por el encaje de propiedad de las AFP. También desmiente que los fondos previsionales queden sujetos a embargos por demandas que afecten al afiliado.
La Propuesta de Reforma de Bachelet: Un Pilar Colectivo
La presidenta Michelle Bachelet anunció el envío de tres proyectos de ley para cambiar la fisonomía del sistema de pensiones privado, creando por primera vez un pilar colectivo con fondos equivalentes a la mitad de lo que hoy cotizan los trabajadores, de cargo del empleador, y gestionado por una entidad estatal de rango constitucional.
Componentes de la Reforma
La reforma de Bachelet, considerada la cuarta “gran” reforma de su gobierno, busca aumentar las pensiones, especialmente las más bajas, y fortalecer el sistema con un enfoque más "colectivo" o "mixto".
- Creación de un ente autónomo: Un "Consejo de Ahorro Colectivo" que administrará el nuevo pilar.
- Nuevo Ahorro Colectivo del 5%: Un aumento gradual del 5% en la cotización a cargo del empleador, que se implementaría a lo largo de 6 años. De este 5%, solo un 2% iría al sistema “solidario”, mientras que el 3% restante se destinaría a la cuenta individual de cada trabajador, administrada por las AFP.
- Modificaciones a las AFP: Aunque los cambios regulatorios a las AFP quedan en segundo plano y las comisiones no se tocan, la iniciativa busca introducir algunos ajustes.
Las propuestas de Bachelet para reformar el actual sistema de AFP
El ministro de Hacienda, Mario Marcel, se refirió al gasto fiscal que supone la reforma a las pensiones, explicando que irá creciendo con el tiempo, partiendo desde los $421.775 millones y “creciendo hasta más de diez veces esa cifra hacia el año 2040”, lo que justifica la necesidad de fuentes adicionales de financiamiento fiscal. Se estima que esta reforma tendría un costo fiscal de US$ 1.500 millones.
Distribución del Aporte Adicional del 5%
La propuesta detallaba cómo se distribuiría este 5% adicional de la cotización:
- Un punto porcentual: Se destinaría a fortalecer el empleo y la formalidad laboral de las mujeres, financiando el derecho a sala cuna para madres y padres trabajadores en igualdad de condiciones.
- Dos puntos porcentuales: Irían a la cuenta individual de cada trabajador o trabajadora, con un componente de solidaridad intrageneracional. Un 30% se efectuaría en relación al ingreso promedio de los cotizantes del Seguro Social.
- Tres puntos porcentuales: Se destinarían al Seguro Social, creando beneficios para mejorar las pensiones de los actuales pensionados, como un complemento por cuidados de terceros y una garantía de 0,1 UF por cada año cotizado.
Pugnas y Críticas a la Propuesta
Uno de los principales puntos de pugna fue la no heredabilidad de los recursos del 2,5% destinados al trabajador, lo que, según diversos especialistas, infringiría la Constitución. El presidente de la Asociación de AFP, Andrés Santa Cruz, y el gerente general de Cuprum, Pedro Atria, criticaron esta medida por no generar los incentivos correctos y por considerarla una forma encubierta de aumentar los impuestos.
El abogado constitucionalista José Francisco García argumentó que establecer un impuesto a los empleadores para financiar un fondo solidario violaría el principio de no afectación tributaria, ya que no se puede establecer un impuesto para un fin específico.
La UDI y las AFP, como Hábitat, criticaron la reforma por “ideológica” y abogaron para que toda cotización extra fuera a cuentas individuales y continuara siendo administrada por las AFP, ofreciendo incluso administrarla "gratis". Sin embargo, el gobierno defendió la creación de un sistema colectivo y estatal para la administración de este 5% adicional, lo que las AFP calificaron de "monopolio estatal" y un atentado contra la "libertad de elección".
Cambios en la Regulación de las AFP
Los parlamentarios aprobaron diversas modificaciones en la Comisión de Trabajo de la Cámara:
- Eliminación de la referencia a la capitalización individual: Se aprobó la eliminación de la referencia a que las administradoras de fondos de pensiones efectúan la capitalización individual en el artículo 1 del DL 3.500.
- Creación del Administrador Previsional: Una entidad encargada de tareas de soporte como recaudación, cobranza, administración de cuentas, cálculo y pago de beneficios.
- Creación de los Inversores de Pensiones Privados (IPP): Entidades que competirán por los afiliados y gestionarán la inversión de los ahorros previsionales.
- Licitación de afiliados: Se aprobó la licitación de afiliados por un 10% anual del stock para reducir el precio de las comisiones.
- Paso a fondos generacionales: El esquema de multifondos pasará a uno de fondos generacionales, lo que se espera impacte positivamente en las pensiones.
- Eliminación de comisiones indirectas: Respecto de las inversiones en el territorio nacional, estas comisiones serán eliminadas.
La reforma también considera elevar el tope imponible en Chile de casi 2 millones a 3 millones de pesos mensuales, afectando a un segmento equivalente al 5% de los afiliados. Además, se introducirán factores adicionales a las licitaciones de afiliados, lo que ha permitido que los nuevos ingresos al sistema accedan a comisiones más bajas.
Otros Beneficios y Mejoras del Sistema Previsional
La reforma también incluyó importantes beneficios y mejoras en el sistema:
- Pensión Básica Solidaria (PBS): Para quienes no tienen ahorros previsionales y forman parte del grupo más vulnerable, se estableció una PBS a partir del 1 de julio de 2008, con un valor inicial de $60.000, que se irá extendiendo gradualmente al 60% más pobre de la población.
- Aporte Previsional Solidario (APS): Para quienes cotizaron insuficientemente, el Estado entregará un suplemento para incrementar la pensión, asegurando un monto máximo a recibir, con un valor inicial de $70.000 a partir de julio de 2008.
- Bono por hijo nacido vivo: Se otorgará a todas las mujeres que perciban pensión de vejez, invalidez o sobrevivencia al cumplir 65 años, y a las beneficiarias del Pilar Solidario, equivalente al 10% de 18 salarios mínimos.
- Cónyuge hombre como beneficiario: Se incluye al cónyuge hombre como beneficiario de pensión de sobrevivencia generada por la mujer.
- Trabajadores independientes: Se igualan los derechos y obligaciones de cotización respecto de los trabajadores dependientes, incluyendo acceso a beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias, Asignación Familiar, afiliación a Cajas de Compensación y protección por la ley de accidentes del trabajo.
- Mayor competencia y menores costos en AFP: Se harán licitaciones entre las AFP para nuevos afiliados y se eliminarán las comisiones fijas por cotización, retiros y transferencia de saldo.
- Mayor rentabilidad de los fondos: Se amplían las alternativas de inversión en Chile y en el exterior (hasta un 80% en el exterior) y se flexibiliza el régimen de inversiones.
- Incentivo al ahorro previsional voluntario: Se mantiene el beneficio tributario al APV y se crea un nuevo incentivo para la clase media (rentas de hasta 1,5 millones mensuales).
- Instituto de Previsión Social (IPS): Creado para administrar el Sistema de Pensiones Solidarias, los regímenes previsionales del INP y los Centros de Atención Previsional Integral.
La mandataria Michelle Bachelet destacó que con esta reforma “no gana este o aquel grupo, sino Chile en su conjunto”, promoviendo un sistema que, bajo la perspectiva de derechos sociales, brinde tranquilidad a los ciudadanos y sus familias. Agradeció la labor de los parlamentarios de gobierno y oposición, enfatizando que se priorizó la garantía de derechos sociales sobre el populismo.