El envejecimiento de la población es un fenómeno global que presenta desafíos y oportunidades para las sociedades modernas. En Chile, al igual que en muchos otros países, este proceso demográfico ha impulsado la necesidad de desarrollar y fortalecer políticas públicas que garanticen el bienestar, la autonomía y la participación activa de las personas mayores. Este artículo explora la evolución y el alcance de las políticas dirigidas a este segmento poblacional, destacando la importancia de un enfoque integral y coordinado para promover un envejecimiento digno y activo.
El Envejecimiento Poblacional: Un Desafío Global y Nacional
El envejecimiento es un proceso gradual y anticipable que se manifiesta a lo largo de la vida. A medida que las personas avanzan en edad, sus necesidades y demandas cambian, buscando mantener una calidad de vida similar a la de su etapa laboral, evitando el deterioro económico y preservando su nivel socioeconómico, lo que implica optimizar sus recursos más allá de lujos o poder adquisitivo.
Tendencias Demográficas en Chile y América Latina
Los cambios etarios de la población representan una tendencia constante para las próximas décadas, con un incremento proyectado de la población mayor de 65 años en relación con la población total.
- Según estudios de la Corporación de Investigación, Estudio y Desarrollo de la Seguridad Social (CIEDESS) (2012), se estima que la población de 65 años o más pasará de cerca del 10% a poco menos del 15% en 2025, y superará el 20% hacia el año 2050.
- A nivel mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2013) señala que la población mundial se duplicó entre 1970 y 2011, y que los cambios demográficos afectarían profundamente a la mayoría de los países.
- El envejecimiento poblacional avanza más rápidamente en los países en desarrollo, debido a la disminución de las tasas de fecundidad y el aumento de la esperanza de vida (Banco Mundial, 2013).
- De acuerdo a la Organización Mundial de la Salud (OMS), entre el 2015 y el 2050 el porcentaje de personas de 60 años y más pasará del 12% al 22% de la población total.
El Índice de Envejecimiento, calculado como el cociente entre personas de 60 años y más respecto a las personas entre 0 y 14 años, multiplicado por 100, evidencia esta tendencia. En Chile, este índice aumentó de 30 adultos mayores por cada 100 niños y jóvenes en 1990 a 59,1 en 2010. En América Latina, la región ha pasado de altas tasas de natalidad y familias numerosas a una disminución de la natalidad y un aumento de la esperanza de vida.
Según cifras de la ONU, el porcentaje de población mayor de 65 años se triplicará para mediados de siglo. En Chile, el Índice de Adulto Mayor (IAM), definido como el número de adultos mayores por cada cien menores de 15 años, ascendió a 67,14 en el Censo de 2012, evidenciando un crecimiento respecto a años anteriores.
La distribución por grupos de edad en Chile ha variado significativamente desde mediados del siglo pasado. Si en 1950 los menores de 15 años representaban el 36,7% de la población, en las proyecciones actuales se observa un claro envejecimiento poblacional, una variable que el Estado no puede obviar debido a sus potenciales trascendentales consecuencias en el bienestar de la población.
¿Qué es el envejecimiento demográfico?
Definición y Enfoques de Política Pública
Ante este panorama demográfico, el Estado de Chile ha implementado diversas estrategias para abordar el envejecimiento poblacional. La base de estas estrategias son las políticas públicas, entendidas como cursos de acción o inacción gubernamental.
¿Qué es una Política Pública?
La política pública, según Harold Lasswell, pionero de la ciencia política en la década de 1950, se define como "disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas... con base científica, interdisciplinaria y al servicio de los gobiernos democráticos". A lo largo del tiempo, las definiciones de política pública han evolucionado, centrándose en diversos enfoques.
Enfoques Principales:
- Enfoque Centrado en la Finalidad de la Decisión: Este enfoque considera si una política pública busca alterar o mantener el estado de cosas vigente. Kraft y Furlong (2004) definen la política pública como "un curso de acción (o inacción) que el Estado toma en respuesta a problemas sociales". Las políticas públicas reflejan los valores sociales predominantes, así como los conflictos entre ellos y la priorización de ciertos valores en decisiones específicas.
- Enfoque Centrado en la Decisión Misma: Este enfoque se enfoca en la decisión que da origen a una política pública. Jenkins (1978) la concibe como un conjunto de decisiones interrelacionadas tomadas por actores específicos para alcanzar metas y medios en una situación dada, dentro de su ámbito de autoridad.
- Enfoque Centrado en la Dimensión del Poder: Este enfoque considera el papel del poder en la formulación e implementación de las políticas públicas.
A pesar de la diversidad de definiciones, no existe un consenso único sobre el concepto de política pública. Sin embargo, se reconoce que las políticas públicas se componen de diversas fases, como origen, programa, diseño, gestión y evaluación, aunque estas no sigan una secuencia lineal rígida debido a las imperfecciones de los sistemas políticos y administrativos.
Definición de Programa
Un programa, según la Ley 20.530/2011, se define como "un conjunto integrado y articulado de acciones, prestaciones y beneficios destinados a lograr un propósito específico en una población objetivo, de modo de resolver un problema o atender a una necesidad que la afecte". El Estado de Chile ha desarrollado programas para responder a las necesidades de las personas mayores de 60 años, con el objetivo de crear condiciones favorables para un envejecimiento digno.
Ejemplo de Programa: Vínculos
El programa Vínculos forma parte de las políticas públicas orientadas a las personas adultas mayores del país, promoviendo el ejercicio de sus derechos y su participación activa en redes, reforzando la valorización de esta etapa de su vida. Su objetivo es la generación de condiciones que permitan a los adultos mayores alcanzar mejores condiciones de vida mediante el acceso a prestaciones sociales e integración a la red comunitaria de promoción y protección social, promoviendo su autonomía y participación social. El programa consiste en brindar apoyo especializado a personas adultas mayores.
Como todos los programas de Chile Seguridades y Oportunidades, Vínculos no es un programa al que se postule, sino al que se invita a participar. Para este efecto, en el caso de aquellos adultos mayores que cumplan con los requisitos del programa, un/a profesional de la Secretaría Regional Ministerial de Desarrollo Social o un monitor comunitario de su Municipalidad, concurrirá a su domicilio para contactarla e invitarla a participar.
Marco Histórico y Legal de las Políticas para el Adulto Mayor en Chile
En respuesta al escenario de envejecimiento poblacional, tanto a nivel internacional como nacional, Chile ha desarrollado diversas estrategias para mitigar sus efectos y mejorar las condiciones de vida de las personas mayores, consolidando una Política Integral de Envejecimiento Activo.
Hitos y Creación del Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA)
Las primeras aproximaciones del Estado chileno a esta problemática se remontan a 1995 con la creación de la Comisión Nacional para el Adulto Mayor. Al año siguiente, en 1996, se aprobó la Política Nacional para el Adulto Mayor. Posteriormente, en 1997, se crearon los Comités Regionales para el Adulto Mayor.
Un hito fundamental fue en 1999, Año Internacional del Adulto Mayor, cuando se envió al Congreso Nacional el proyecto de ley para crear el Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA). En julio de 2002, el Congreso aprobó dicha ley, promulgada bajo el número 19.829. De esta forma, el Servicio Nacional del Adulto Mayor de Chile (SENAMA) es un servicio público del Gobierno de Chile, creado por Ley N°19.829, el 17 de septiembre de 2002.
SENAMA tiene como objetivo velar por la plena integración de las personas mayores a la sociedad, su protección ante el abandono e indigencia, y el ejercicio de sus derechos constitucionales y legales. Su labor también incluye optimizar las oportunidades de bienestar físico, social y mental con un enfoque comunitario, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas mayores a través de acciones que promuevan su autosuficiencia y aborden la dependencia. Asimismo, busca fomentar la autonomía y participación de las personas mayores, desde su mirada de prevención de la dependencia, a través del fortalecimiento de organizaciones y clubes y la generación de alianzas que permitan el desarrollo de ciudades amigables de inclusión.
Ejes de la Política Integral de Envejecimiento Activo
La Política Integral de Envejecimiento se articula en torno a tres ejes fundamentales:
- Proteger la salud funcional de las personas mayores.
- Mejorar su integración y participación en diversos ámbitos de la sociedad.
- Incrementar de forma transversal el bienestar subjetivo de las personas mayores.
Las áreas que abarca esta política son amplias e incluyen turismo, salud, trabajo, educación, ingresos familiares, vivienda, cultura, transporte, participación social y justicia.
Programas del Estado de Chile por Objetivo (Análisis al 2013)
Al año 2013, Chile había implementado diversos programas y beneficios dirigidos a los adultos mayores a través de sus Ministerios y Servicios Públicos, estructurados en torno a objetivos clave:
Objetivo 1: Mejorar la oferta, calidad y eficiencia de los servicios de salud para personas mayores.
Este objetivo es abordado principalmente por el Ministerio de Salud a través de programas como:
- Programa Salud del Adulto Mayor
- Plan de Garantías Explícitas de Salud (GES)
- Examen Preventivo para Personas Mayores
- Controles de Salud
- Programa de Rehabilitación con Base Comunitaria
- Programa de Enfermedades Respiratorias
- Programa Salud Cardiovascular
- Programa Alimentación Complementaria del Adulto Mayor
- Programa de Inmunizaciones
- Programa Adulto Mayor en Movimiento
- Programa de Atención Domiciliaria para Personas con Dependencia Severa
El Ministerio de la Secretaría General de Gobierno, junto con el Programa Elige Vivir Sano, contribuyen a la mejora de la calidad de vida mediante la promoción de la alimentación y la actividad física, previniendo enfermedades.
Objetivo 2: Aumentar la prevalencia de factores protectores para la salud en personas mayores.
A este objetivo responden los programas del Ministerio de Salud mencionados anteriormente. Adicionalmente, el Ministerio de Desarrollo Social, a través del programa Vínculos, brinda apoyo psicosocial a personas mayores en situación de vulnerabilidad para que generen redes sociales. El Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, con el programa Vacaciones Tercera Edad, fomenta la recreación y el cuidado de la salud física y mental.
Objetivo 3: Aumentar el número de profesionales y técnicos con conocimientos específicos sobre personas mayores.
Este objetivo presenta una falencia en cuanto a la capacidad de atención especializada disponible. A finales de 2012, solo existían 32 médicos geriatras inscritos en el Fondo Nacional de Salud (Fonasa), lo que evidencia la necesidad de fortalecer la formación en esta área.
Objetivo 4: Aumentar las oportunidades de participación en actividades sociales, recreativas y productivas.
Diversos programas contribuyen a este objetivo:
- Turismo Social: Facilita la recreación y la integración social, fortaleciendo redes de apoyo.
- Programa Vínculos: Prepara y apoya psicosocialmente a las personas mayores para su integración social.
- Ministerio de Educación (Programa Estudios Modalidad Flexible): Permite a los adultos mayores completar estudios básicos y/o medios, contribuyendo a su productividad.
- Ministerio de Economía, Fomento y Turismo (Programa Vacaciones Tercera Edad): Acercamiento a actividades recreativas y turísticas, fomentando la integración social.
- Ministerio Secretaría General de Gobierno y Ministerio de Salud (Programa Adulto Mayor en Movimiento): Promueven talleres y eventos recreativos.
Nuevas Direcciones: Plan Nacional de Salud Integral y Ley Integral de Personas Mayores
Plan Nacional de Salud Integral para Personas Mayores y su Plan de Acción 2020-2030
Chile presenta una expectativa de vida total de 80 años, mientras que la expectativa de vida saludable alcanza los 70 años, es decir, los últimos 10 años de vida son vividos con algún grado de morbilidad o discapacidad. Para abordar esta realidad, se propone la implementación de centros de referencia macro-zonales (células INGER), que puedan acercar a los territorios el modelo de atención geriátrica integral propuesto por el INGER (Instituto Nacional de Geriatría).
Programa "Comunidades Amigas de las Personas Mayores" de SENAMA
El principal programa para el desarrollo de la iniciativa Ciudades y Comunidades Amigas de las Personas Mayores en Chile es el Programa “Comunidades Amigas de las Personas Mayores” (también conocido como "Comunas Amigables") del SENAMA. Este programa tiene como objetivo contribuir al envejecimiento activo de las personas mayores, a través de la reducción de las barreras físicas y sociales a las que se enfrentan en el entorno local, mediante el trabajo colaborativo con los municipios.
Sus acciones incluyen:
- Acciones de Información y Promoción: Busca sensibilizar a los diferentes actores sobre la importancia de reducir las barreras que limitan el envejecimiento activo en el entorno local.
- Acompañamiento técnico: Busca fortalecer las capacidades de los municipios para que completen el Ciclo de Mejora Continua en la implementación de entornos amigables.
Proyecto de Ley Integral de las Personas Mayores y de Promoción del Envejecimiento Digno, Activo y Saludable
Un avance significativo en la consolidación de los derechos de las personas mayores es la aprobación por la Sala de la Cámara de Diputadas y Diputados del Proyecto de Ley Integral de las Personas Mayores y de Promoción del Envejecimiento Digno, Activo y Saludable.
La ministra de Desarrollo Social y Familia, Javiera Toro, destacó que “esta Ley representa un avance que cambia la forma en que el Estado se relaciona con las personas mayores. Pasamos de una lógica que asociaba la vejez casi exclusivamente a la fragilidad, a un enfoque de derechos donde se les reconoce como sujetos activos y con plena capacidad de decisión.”
Entre sus principales avances, la nueva Ley fortalece el Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA) mediante la creación de direcciones regionales, lo que permitirá una gestión más cercana y con mayor capacidad de respuesta en los territorios. La normativa también crea un procedimiento judicial específico para abordar situaciones de abandono social de personas mayores dependientes, incorporando medidas de protección, representación judicial y programas especializados a cargo de SENAMA.