La protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes (NNA) en Chile ha experimentado una profunda transformación con la creación del Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, conocido como Mejor Niñez. Este servicio surge como sucesor de las funciones de protección del antiguo Servicio Nacional de Menores (SENAME), en respuesta a la necesidad de garantizar un sistema más robusto y enfocado en el pleno respeto de los derechos de la infancia.
¿Qué es el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia?
El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia es un servicio público descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios. Está sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, el cual garantizará el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y los colaboradores acreditados.
Objeto y Enfoque del Servicio
El Servicio tendrá por objeto garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Deberá asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad. En el ámbito de su competencia y atribuciones, garantizará el pleno respeto a los NNA en su calidad de sujetos de derechos de especial protección, así como el respeto a sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de la República, la Convención sobre los Derechos del Niño y los demás tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.
El Servicio actuará de un modo acorde a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción. Además, garantizará el derecho de acceso a la justicia que, de forma independiente al Servicio, se otorgue a los NNA sujetos de atención. De acuerdo con la ley, ejercerá sus funciones con un enfoque de derechos, de manera concordante con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.
Principios Rectores
Entre los principios rectores que guían la acción del Servicio se encuentran:
- El interés superior del niño, niña o adolescente.
- La igualdad y no discriminación arbitraria.
- La autonomía progresiva.
- La perspectiva de género.
- La inclusión.
- La protección social.
- La participación efectiva.
Sujetos de Atención y Operación
El Servicio dirigirá su acción a los NNA. Sin embargo, seguirán siendo sujetos de atención quienes tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios, hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años. El Servicio proveerá las prestaciones correspondientes, asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, por sí o a través de terceros. En caso de que los NNA resulten dañados por falta de servicio, la indemnización por el daño moral será fijada por el juez, quien considerará la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado.
Estructura y Gobernanza del Servicio
Dirección y Administraciones Regionales
El Director o Directora Nacional del Servicio durará cinco años en su cargo, y podrá renovarse su nombramiento por una sola vez. El Servicio contará con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales serán nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.
Consejo de Expertos
El Servicio contará con un Consejo de Expertos, conformado por cinco miembros expertos en las áreas ligadas a la niñez, que cuenten con experiencia y reconocida trayectoria en el área de su competencia. Los integrantes del Consejo de Expertos durarán tres años en su cargo, y podrá renovarse su nombramiento por una sola vez.
Funciones y Ámbitos de Acción
El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia desempeñará diversas funciones esenciales para cumplir su misión:
- Elaborar la normativa técnica y administrativa respecto de cada programa de protección especializada.
- Colaborar con los órganos del Estado en el marco de sus competencias, y requerir o entregar información cuando corresponda.
- Generar procedimientos idóneos, formales y permanentes destinados a recabar periódicamente la opinión de los NNA sujetos de atención y de sus familias, o de quienes los tengan legalmente a su cuidado.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la protección especializada de los derechos de los NNA.
- Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica.
- Solicitar información a cualquier órgano del Estado que estime conveniente para el buen cumplimiento de sus funciones.
- Ejercer las acciones que correspondan para la recuperación de los recursos que hayan sido utilizados en contravención de lo dispuesto por la normativa pertinente o el respectivo convenio.
- Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.
Líneas de Acción y Modalidades de Atención Especializada
Las principales líneas de acción o modalidades de atención especializada del Servicio son:
- Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
- Intervenciones ambulatorias de reparación.
- Fortalecimiento y vinculación.
- Cuidado alternativo.
- Adopción: Toda actividad tendiente a procurar al niño, niña o adolescente una familia, cualquiera sea su composición, que le brinde afecto y cuidados, cuando ello no le pueda ser proporcionado por su familia de origen, conforme a la normativa de adopción vigente.
Los NNA sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que permitan hacer efectiva su priorización.
Asegurando la Calidad y Responsabilidad
Diseño de Programas y Fiscalización
Los programas de protección especializada deberán diseñarse en base a evidencia técnica y territorial, a evaluaciones anteriores realizadas por el Servicio o un tercero y atendiendo a las evaluaciones realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia u otros organismos del Estado competentes. El Servicio contará con una unidad de fiscalización que realizará la supervisión y aplicará sanciones a los colaboradores acreditados en los casos calificados.
Colaboradores Acreditados y Sanciones
El Servicio mantendrá y administrará un registro de colaboradores acreditados, disponible en su página web y actualizado anualmente. Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hubieren adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de NNA, y el correcto uso de recursos públicos.
Para la determinación de la sanción, en caso de infracciones graves, el Servicio procurará que su aplicación resulte idónea para el cumplimiento de los fines de la protección especializada. Se considerará como infracción gravísima la ocurrencia de delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de NNA o el correcto uso de recursos públicos, pudiendo ser sancionada hasta con el término de la acreditación.
Derivación de Casos y Políticas de Personal
Los NNA respecto de quienes se adopte una medida de protección serán derivados a los programas de protección especializada por los tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez (OLN) que las determinen. El Servicio deberá contar con personal capacitado e idóneo según los términos requeridos para el ejercicio de sus funciones.
Contexto Histórico y Legal: La Transición de SENAME a Mejor Niñez
Evolución de los Derechos de la Infancia
El reconocimiento de los derechos de NNA ha sido un proceso evolutivo global, marcado por hitos como la Declaración de los Derechos del Niño en 1959 y, crucialmente, la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) en 1989. La CDN establece cuatro grupos fundamentales de derechos: principios rectores, derechos de supervivencia y desarrollo, derechos de protección y derechos de participación. La participación se erige como un componente crucial, no solo como una vía de acceso a otros derechos, sino también como un factor protector y una manifestación de ciudadanía, enmarcado en el principio del Interés Superior del Niño.
El Servicio Nacional de Menores (SENAME) y sus Desafíos
Fundado en 1979, el Servicio Nacional de Menores (SENAME) tuvo como misión contribuir a la prevención, promoción, protección y restitución de los derechos de NNA. Se estructuraba en Adopción, Justicia Juvenil y Protección de derechos. Sin embargo, en años recientes, SENAME enfrentó una profunda crisis de imagen pública debido a acusaciones de vulneración de derechos en sus centros, situación reconocida y denunciada por la ONU.
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Críticas y Deficiencias del Sistema de Protección Anterior
Informes y estudios señalaron deficiencias significativas en el sistema de protección infantil chileno, que contribuyeron a la necesidad de su reestructuración:
- Evaluación y Fiscalización: Existían deficientes mecanismos de evaluación y fiscalización, con una red que, hasta 2017, había sido evaluada solo una vez.
- Presupuesto y Organismos Colaboradores: Problemas presupuestarios en los organismos colaboradores, que gestionaban el 79% de las residencias, con demoras en la entrega mensual de subsidios por parte del SENAME.
- Criterios de Institucionalización: Se cuestionaba la institucionalización de NNA, ya que no se aplicaba como "última ratio" o último recurso.
- Información Judicial y Procedimientos: La deficiente calidad de información que recibían los jueces llevaba a decisiones sin informes de diagnóstico adecuados, y el propio Poder Judicial reconocía "graves problemas en el desarrollo de los procedimientos de protección".
- Falta de Uniformidad en Criterios Jurídicos: La regulación de las medidas de protección carecía de pautas o criterios fijos para determinar la vulneración de derechos.
- Lentitud Legislativa: La tramitación de proyectos de ley ligados a la infancia era lenta, evidenciando que la respuesta ante la infancia vulnerada no era una prioridad.
El Lapidario Informe de la PDI (2017)
Un informe de la PDI de 2017, investigando 240 hogares de menores tras la muerte de Lissette Villa en 2016, concluyó que el Estado de Chile violaba sistemáticamente los derechos de los niños bajo su tutela. En el 100% de los centros administrados por el SENAME y en el 88% de los gestionados por particulares, se constataron 2.071 abusos, 310 de ellos con connotación sexual. Este informe, entregado a la Fiscalía en diciembre de 2018 y al gobierno, no se hizo público inicialmente.
Los hallazgos detallaban:
- Maltratos: 432 maltratos por parte de adultos, 1.265 maltratos entre pares, 53 maltratos por familiares al interior de recintos.
- Abusos Sexuales: 123 cometidos por adultos y 187 entre menores (el 50% de los hogares presentaba casos de abusos sexuales).
- Ineficacia de Protocolos: El 44,5% de los centros no cumplía con los protocolos mínimos exigidos por el SENAME. El 72,9% carecía de protocolo ante conductas suicidas y el 76,7% para sujeción y contención física.
- Falta de Fiscalización: Aunque el 98,3% de los centros recibía fiscalización periódica, estas supervisiones eran "coordinadas de manera previa", restando efectividad.
- Salud Mental y Física: El 37,3% de los residentes padecía alguna enfermedad psiquiátrica. El 93,8% de los centros no contaba con las condiciones estructurales para el cuidado de residentes con perfil clínico o casos complejos.
- Suministro de Fármacos: En el 66,3% de los centros, educadores de trato directo sin formación profesional ni técnica en salud administraban fármacos.
El informe policial fue categórico al señalar que "estas acciones de vulneración de derechos contra niños, niñas y adolescentes se han instalado dentro de la dinámica de funcionamiento propia de los centros".
Transición a Mejor Niñez
Ante este escenario crítico, el 22 de diciembre de 2020 se promulgó la Ley 21.302, creando el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez (Mejor Niñez). A partir del 1 de octubre de 2021, SENAME se avocó exclusivamente al área de justicia juvenil, mientras que los servicios de protección de derechos fueron transferidos a Mejor Niñez, manteniendo la oferta programática ambulatoria y residencial existente. Esta transición busca abordar las falencias históricas y establecer un sistema de protección integral.
La Participación Infantil como Eje Fundamental
Evolución del Concepto de Participación Infantil
La participación infantil es un fenómeno relativamente reciente. Históricamente, la concepción del niño variaba entre un "adulto pequeño" o un ser pasivo. No fue hasta el siglo XX, con el desarrollo de estudios sobre la infancia, que se reconoció a los NNA como sujetos de derecho, reflejando el cambio de la etimología de la palabra "infancia" ("sin voz") a una visión más activa.
Modelo de Participación Infantil Significativa
Actualmente, se ha propuesto el Modelo de Participación Infantil Significativa, que considera la participación como significativa cuando los NNA son informados, escuchados y tomados en cuenta en la toma de decisiones. Este modelo, basado en los aportes de Hart y Shier, se articula en tres dimensiones:
- Informar: Proporcionar al NNA información completa sobre sus derechos y las posibilidades de su participación.
- Escuchar: Dar la oportunidad de expresar libremente sus puntos de vista.
- Involucrar: Permitir que el NNA influya en la toma de decisiones, asegurando que sus opiniones tengan efectos reales.
La participación infantil debe entenderse desde una visión tridimensional, donde la información apropiada, la libre expresión de puntos de vista y la influencia real en las decisiones otorgan valor intrínseco en términos de dignidad y autoestima, así como un valor instrumental para mejorar resultados individuales y comunitarios.
Investigación sobre Participación Infantil en el Sistema de Protección
La investigación sobre participación infantil ha crecido, aunque en Latinoamérica se ha centrado principalmente en el ámbito de la ciudadanía. Un metaanálisis reveló que Argentina, Colombia y Chile tienen la mayor producción en la región. En Chile, los estudios con NNA en el sistema de protección son aún incipientes, sugiriendo que los programas tienden a un enfoque más carencial que de promoción y que los adultos suelen informar pero no escuchar ni permitir la decisión de los NNA.
Hallazgos del Estudio sobre Participación en SENAME
Un estudio que analizó críticamente la conceptualización de la participación infantil en las orientaciones técnicas de programas de atención ambulatoria de la red SENAME, encontró lo siguiente:
- Participación del NNA:
- Informar: Fue la dimensión de menor ocurrencia, presente en todos los documentos de manera repetitiva, vinculando la información con la autonomía progresiva.
- Escuchar: Fue el concepto de mayor frecuencia.
- Involucrar: Su aparición estuvo ligada a las dimensiones de Informar y Escuchar, representando el punto de encuentro de derechos como la formación de un juicio propio y la libertad de opinión.
- Participación (sin las 3 dimensiones): Se identificó el uso del término "Participación a secas", refiriéndose a instancias donde el término se utiliza sin claridad sobre la forma de participación del sujeto, a menudo implicando mera presencia. El adjetivo "Participativo" también fue encontrado. Se subraya la definición de "participación" para SENAME como "el derecho asumido como capacidad de opinar ante otros y con otros... Es decir, poder opinar, decidir y actuar organizadamente", requiriendo que los adultos generen condiciones de confianza y expresión.
- Participación Familiar y de Adultos Significativos: Resultó llamativa la repetición de estos conceptos, promoviendo la inclusión de miembros de la familia y cuidadores en la intervención. Se evidenció cierta inconsistencia al alternar entre "el niño y su familia" y "la familia", sin clarificar si esta última incluía al NNA. Se subraya la importancia de generar espacios diferenciados para NNA y adultos significativos.
Propuestas y Recomendaciones
Entre las propuestas clave para fortalecer el sistema de protección, se sugiere la creación de una Defensoría Penal Pública para los derechos de los niños, niñas y adolescentes, con un abogado especializado que los represente judicialmente en los procesos, en reemplazo de la figura de la curaduría ad litem. Estas iniciativas buscan asegurar una protección efectiva y un acompañamiento legal adecuado para los NNA en situación de vulnerabilidad.