El sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) en Chile ha sido objeto de diversas controversias y litigios en los últimos años, reflejando tensiones entre reguladores, las propias administradoras y los afiliados. Estos conflictos abarcan desde la implementación de normativas excepcionales, como el retiro del 10% de los fondos previsionales, hasta disputas sobre la interpretación de la ley respecto a comisiones y reajustes, así como la modernización de los sistemas de cobranza de cotizaciones.
Litigios Generados por el Retiro del 10% de Fondos Previsionales
Controversia por la Nómina de Deudores de Alimentos
Cuando a fines de julio de 2020 se aprobó el retiro del 10% de los fondos previsionales para hacer frente a la crisis por la pandemia, se anunció que ese beneficio sería retenido a deudores de pensiones de alimentos. En medio de las miles de solicitudes de retiro de fondos previsionales que se produjeron desde julio de 2020, el Poder Judicial envió a las AFP una lista de potenciales deudores de pensiones de alimentos para que se les retrasara el pago hasta cumplir el máximo plazo legal.
Por esa razón, el 3 de agosto la Corporación Administrativa del Poder Judicial (CAPJ) envió a las AFP una nómina con miles de intervinientes en causas de familia, potenciales sujetos de esa retención. La idea era dar tiempo a las ex parejas o hijos para que pidieran una medida judicial de retención. Según la CAPJ, se acordó con las AFP que, en caso de que un integrante de esta nómina solicitara sus fondos, se le depositara al cumplirse el máximo plazo legal que estableció la ley para el primer retiro del 10%: diez días hábiles. Así, se generaba un lapso de tiempo para que ex parejas o hijos pudiesen conseguir una medida judicial que paralizara la transferencia al deudor.
Las AFP pusieron en marcha la instrucción, pero en el Poder Judicial recibieron múltiples reclamos de personas que veían retrasado su pago y que argumentaban que no eran deudores de alimentos. Las protestas se sumaban a las de miles de afiliados que en esos días acusaban dificultades para cobrar su 10%. No obstante, en lugar de demorar el pago por el máximo del plazo legal, algunas AFP erróneamente comenzaron a informar a cientos de solicitantes que su pago del 10% ya estaba retenido por una medida cautelar judicial originada por deuda de alimentos.
La instrucción duró poco: a fines de agosto la Superintendencia de Pensiones -en acuerdo con la Corporación Administrativa del Poder Judicial- instruyó a las AFP que dejaran de usar esa nómina. Pero el oficio, en lugar de ordenar a las AFP que utilizaran correctamente la nómina y postergaran el pago hasta el último día del plazo legal, sencillamente dejó sin efecto la lista.
En este contexto, la denunciante C.G. realizó los trámites para acceder a los recursos que estaba retirando su ex pareja. En enero pasado interpuso un recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de Antofagasta en contra de la AFP Capital. La Corte de Antofagasta pidió un informe a la Superintendencia de Pensiones, el que fue enviado el 5 de marzo de 2021. En respuesta a ese informe, la AFP Capital presentó a la corte el oficio 16.967, del 26 de agosto del año pasado, firmado por el superintendente Osvaldo Macías. En ese documento se instruyó a las administradoras de pensiones dejar de usar la nómina de potenciales deudores de pensiones de alimentos que les había hecho llegar la CAPJ. AFP Capital presentó este documento como prueba de que actuó apegada a las normas al cursar los pagos, aunque pagó a la ex pareja de C.G.
Ante consultas de CIPER, solo dos AFP contestaron de manera general. Provida dijo que se pagó “únicamente a aquellos afiliados que figuraban en la base de posibles deudores, remitida por el Poder Judicial, que no tuvieran una resolución judicial de retención (cautelar) o no se hubieren autodeclarado como deudores de alimentos. Sin una orden de la justicia o autodeclaración, Provida no tiene la facultad para retener fondos por deuda alimentaria”. La Asociación de AFP tampoco contestó las consultas.
Implicaciones de la Ley de Protección del Consumidor en el Contexto del 10%
La Corte Suprema rechazó el recurso de casación en el fondo interpuesto en contra de la sentencia que desestimó la demanda por infracción a la ley de protección de los derechos de los consumidores presentada en contra de la AFP Modelo SA. La resolución agregó que existen al menos dos razones para estimar que no se aplica al caso la Ley de Protección del Consumidor.
Sobre el primer punto, la Corte indicó que “por expresa disposición de la Ley todo trabajador y trabajadora debe ingresar al sistema de pensiones, por medio de una afiliación con una de las Administradoras de Fondos de Pensiones que establece de forma taxativa el sistema”. En principio, no se puede escoger permanecer al margen del sistema de pensiones. El artículo 2° del Decreto Ley N° 3.500 establece que “El inicio de la labor del trabajador no afiliado genera la afiliación automática al Sistema y la obligación de cotizar en una Administradora de Fondos de Pensiones, sin perjuicio de lo dispuesto para los afiliados voluntarios. La afiliación es la relación jurídica entre un trabajador y el Sistema de Pensiones de Vejez, Invalidez y Sobrevivencia que origina los derechos y obligaciones que la ley establece, en especial, el derecho a las prestaciones y la obligación de cotización. La afiliación al Sistema es única y permanente.”
Así, la Corte Suprema enfatizó que es parte de ‘trabajar’ el estar afiliado al sistema de pensiones, se ingresa de forma automática y es para toda la vida. La voluntad de las personas escapa de la lógica contractual, ya que el ingreso al sistema de pensiones no es por su decisión, sino porque la ley así lo sanciona. Además, para el trabajador que ingresa por primera vez al mundo laboral, debe incorporarse únicamente a la Administradora de Fondos de Pensiones que haya obtenido la licitación para el periodo de ‘nuevas incorporaciones’ que regula el título XV del Decreto Ley N°3.500. “Una segunda conclusión que reafirma a la anterior es que, dentro del plazo de dos años, contados desde el ingreso del trabajador o trabajadora al mundo laboral, la relación del afiliado y la AFP queda firmemente ligada por expresa disposición de la ley, quien es la que establece la obligatoriedad de ingreso, y señala la específica AFP que corresponde ingresar para el periodo; además, la AFP debe aceptar a todos los nuevos afiliados.” Por ello, los jueces del fondo concluyeron que la relación del afiliado con la Administradora de Fondos de Pensiones que corresponda es una relación de orden público.
En cuanto a la configuración de una relación de consumo, el artículo 1° de la Ley de Protección del Consumidor define a consumidores como “las personas naturales o jurídicas que, en virtud de cualquier acto jurídico oneroso, adquieren, utilizan, o disfrutan, como destinatarios finales, bienes o servicios”. La Corte concluyó que en los presentes autos, no se advertía cómo podría configurarse una relación de consumo entre los afiliados y la AFP Modelo, ya que el retiro del 10% del ahorro de pensiones fue regulado de forma gratuita, excluyendo incluso el pago de una comisión, por lo que no mediaba acto jurídico oneroso alguno.
En este fallo también se mencionó el principio rector de la congruencia procesal: “Que, según ha resuelto la jurisprudencia de esta Corte, el vicio de ultra petita se configura cuando la sentencia se aparta de los términos en que las partes situaron la controversia en sus respectivas acciones y excepciones, ya sea alterando el contenido de estas, cambiando su objeto o modificando su causa de pedir. Este instituto resguarda el principio rector de la congruencia procesal, esto es, la necesaria vinculación entre las partes y el juez con el debate que ha sido planteado, enlazando todas las actuaciones del proceso desde la pretensión, luego la oposición, probanzas, sentencia y recursos. Al respecto, la demandante fundó su acción en las normas de la responsabilidad extracontractual de los artículos 2314 y 2329 del Código Civil y en aquellas del D.L. N°3.500, solicitando, entre otros ítems de perjuicios, la reparación del daño emergente causado por la conducta negligente de la A.F.P.”
Demandas de AFP contra la Superintendencia de Pensiones
Conflicto por Reajustes e Intereses de Cotizaciones Atrasadas
La renovación de Osvaldo Macías como superintendente de Pensiones lo puso frente a un nuevo desafío: enfrentar en tribunales un conflicto con tres AFP que lo acusaron de dictar actos administrativos que afectan su derecho de propiedad. Habitat, Cuprum y Planvital interpusieron dos demandas de nulidad de derecho público ante la justicia civil para dejar sin efecto dos oficios de la Superintendencia -el Ordinario N°22.230 y el Ordinario N° 351- que cambiaron un criterio vigente por décadas. El primero que demandó al regulador fue Planvital (22° Juzgado Civil) y luego lo hicieron de manera conjunta Habitat y Cuprum (17° Juzgado Civil). Ambas acciones judiciales son patrocinadas por el abogado Rodrigo Díaz de Valdés, socio de Baker & McKenzie.
En el primero de esos documentos, emitido en noviembre de 2022, la Superintendencia sostuvo a través del Oficio Ordinario N° 22.230, que “se ha estimado necesario reconsiderar la jurisprudencia de esta Superintendencia, de modo que, en el caso de pagos atrasados de cotizaciones, la AFP reciba la comisión correspondiente a su valor nominal y como único beneficio adicional, el cobro de las costas”. Según las AFP, esto significó que los reajustes e intereses generados por la cotización adicional -que corresponde a la comisión que financia a las administradoras- pasaran a ser entregados a los afiliados, y no a las AFP, como era antes. En su demanda conjunta, Habitat y Cuprum cuestionaron esa interpretación, afirmando que “las AFPs (que han debido administrar igualmente tales cuentas en el intertanto) reciben la cotización a valor nominal. Por tanto, en un caso el detrimento patrimonial se compensa; en el otro, no lo hace”. Y agregaron: “Al percibir reajustes e intereses, las AFPs no se enriquecen ni se ‘benefician’, sino únicamente resarcen el perjuicio de no haber recibido cotizaciones en el intertanto”.
Recorrido Judicial y Argumentos de la Superintendencia
El caso ya tuvo una primera etapa en tribunales. La Corte de Apelaciones de Santiago acogió los recursos de protección interpuestos por las administradoras y dejó sin efecto los actos impugnados. En su fallo, el tribunal advirtió que la interpretación de la Superintendencia era “un derrotero de la estricta literalidad” que llevaba a “dos tropiezos”. “En esa regla legal no se dice expresamente que no deban entregarse a las AFPs los aludidos recargos, reajustes e intereses de las cotizaciones adicionales”, señaló. La sentencia también abordó el fondo del conflicto, indicando que “la cotización adicional está destinada al financiamiento de la AFP y al pago de la prima del seguro en tanto que el resto pertenece inequívocamente a la Administradora ya que corresponde al valor o comisión que ésta cobra”. Por lo tanto, agregó el tribunal, “también pasa a ser dueña de los frutos civiles, como manifestación del atributo de goce y, con mayor razón aun, de los reajustes en la medida que los mismos corresponden únicamente a la actualización de la suma adeudada”.
Sin embargo, la Corte Suprema revocó ese fallo, aunque no abordó el fondo del caso. En términos simples indicó que “la denuncia de vulneración de garantías impetrada en autos, no se vincula con una materia que corresponda ser dilucidada por medio de la presente acción cautelar de urgencia”.
Posteriormente, la Superintendencia de Pensiones contestó ambas demandas. Frente a las de Habitat y Cuprum, aseguró que “no ha despojado a las Administradoras de la propiedad de los reajustes, intereses y recargos, sobre las comisiones por administración de los Fondos de Pensiones, derivadas de la cobranza de cotizaciones previsionales en mora, ha sido la ley la que ha establecido tal cambio. Lo que, por lo demás, está en plena armonía con los incisos primero a tercero, del N°24, del artículo 19 de la Constitución Política de la República”.
En cuanto a la demanda de Planvital, la Superintendencia de Pensiones sostuvo que “la actora se equivoca al accionar en contra de mi representada la Superintendencia de Pensiones, al dictar los oficios ordinarios objeto de la demanda de autos, pues no ha incurrido en vicios de ilegalidad que requieran ser anulados judicialmente, sino que sus actos obedecen a la aplicación irrestricta de la ley, desde luego, en el ámbito de sus competencias, de modo que la demanda no debe prosperar y debe ser rechazada en todas sus partes”. En sus contestaciones, la Superintendencia sostuvo que actuó ajustada a derecho, en el ejercicio legítimo de sus atribuciones legales, las cuales incluyen interpretar normas del sistema previsional, emitir instrucciones obligatorias y fiscalizar a las entidades del sistema, conforme al artículo 47 de la Ley N°20.255, el D.L.
La superintendencia de pensiones analizó la veracidad de algunas afirmaciones sobre las AFP
Nuevo Marco Normativo: SUCC y Metodología de Cobranza
Implementación del Sistema Único de Cobranzas de Cotizaciones (SUCC)
La Ley N° 21.735 definió el Nuevo Sistema Único de Cobranzas de Cotizaciones (SUCC), un modelo centralizado que permitirá a las distintas instituciones previsionales perseguir en conjunto las deudas previsionales no pagadas por un mismo empleador y, con ello, recuperar con más rapidez los recursos de cotizaciones no pagadas. En el SUCC las labores de cobranza prejudicial las realizará el Servicio de Tesorerías, en tanto que los gastos de cobranza prejudicial serán siempre de cargo de las AFP y del administrador del Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP), según corresponda.
La propuesta normativa establece un proceso de consulta a entidades públicas o privadas que reciben cotizaciones de seguridad social, sobre la existencia o no de relación laboral entre el empleador y las o los afiliados involucrados en una presunta deuda previsional. Esto permitirá aclarar si esa relación subsiste o efectivamente ha terminado y, por lo tanto, determinar si las eventuales cotizaciones no pagadas deben constituir o no deuda previsional. Se establece el criterio para la acreditación del término o suspensión de la relación laboral a través de gestiones aclaratorias, particularmente para la desestimación fundada de presentación de demanda de cobranza de deuda previsional originada en la presunción establecida en la ley (Declaración y No Pago Automática, DNPA).
El proyecto de normativa en trámite N° 516 también dispone que deberá realizarse una licitación del administrador del servicio de cobranza de cotizaciones y en la misma propuesta se plantean las condiciones mínimas que deben contemplar las bases de licitación. En su oficio, la SP planteó que las nuevas disposiciones permitirán agilizar la tramitación de las causas en los tribunales de cobranza previsional y generar mayores posibilidades de recuperación de las cotizaciones atrasadas.
Nueva Metodología para Reajustes e Intereses de Cotizaciones Atrasadas
La Superintendencia de Pensiones emitió el 17 de abril de este año una nueva circular con la nueva metodología de cálculo de los reajustes e intereses que se aplicarán a las cotizaciones previsionales no pagadas y que regirá desde el próximo 1 de septiembre. El cambio en la metodología de cálculo de los reajustes e intereses para las cotizaciones adeudadas busca resguardar la rentabilidad esperada que habrían obtenido las cotizaciones adeudadas si se hubiesen pagado oportunamente. El objetivo es tratar de compensar a las personas afectadas con, al menos, la rentabilidad efectiva del fondo de pensiones en que se encontraban al momento de generarse la deuda de cotizaciones.
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