El sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) ha sido objeto de un intenso debate y escrutinio en diversas naciones, especialmente en Chile, donde su implementación data de 1981. La percepción ciudadana, los resultados en las pensiones y las discusiones sobre su estructura y funcionamiento han puesto de manifiesto una serie de críticas y desafíos que el modelo enfrenta actualmente.
Percepción Ciudadana y Decepción Generalizada
Un estudio reciente, que sistematiza la percepción ciudadana a través de focus groups y encuentros regionales, revela una profunda decepción de la ciudadanía con el sistema de AFP. Esta insatisfacción se atribuye principalmente a la baja rentabilidad y las elevadas comisiones cobradas por las administradoras.
Los participantes del estudio perciben que el modelo actual "beneficia más a las AFP que a los propios cotizantes". Esta conclusión se alinea con la opinión generalizada de que el sistema de pensiones actual "no garantiza un monto suficiente para que a futuro los pensionados vivan un retiro en condiciones favorables y dignas".
La Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones, una entidad de participación social creada en 2008 para informar a la Subsecretaría de Previsión Social sobre las evaluaciones ciudadanas, ha destacado estos hallazgos, proponiendo estrategias de educación y difusión. A pesar de estas críticas, especialistas y expertos que participaron en la investigación sostienen que "el sistema es perfectible".
Mitos y Aclaraciones sobre el Sistema de AFP
A lo largo de su historia, el sistema de AFP ha generado una serie de afirmaciones y malentendidos que la Superintendencia de Pensiones (SP) ha buscado aclarar. A continuación, se detallan algunos de los puntos más controvertidos y su explicación oficial:
1. Rentabilidad Mínima Garantizada
Afirmación común: "En 1981 se crean las AFP. Era un buen sistema con comisiones altas que tenía una garantía mínima de UF + 4% al año."
Aclaración de la SP: Esta afirmación es falsa. La SP sostiene que "nunca ha existido una rentabilidad mínima garantizada" en el sistema. Además, se confirma que las cuentas de capitalización individual son propiedad de cada afiliado y son inembargables, característica que "no ha cambiado en el tiempo."
2. Tipo de Régimen y Promesas Iniciales
Afirmación común (implícita): El sistema de AFP aseguraba pensiones elevadas desde su inicio.
Aclaración de la SP: El sistema de capitalización individual obligatoria fue concebido como un régimen de contribuciones definidas (se aporta el 10% del sueldo bruto) y de beneficios variables (la pensión depende de la contribución individual y la rentabilidad). Estimaciones iniciales de 1981 sugerían que un trabajador con 30 años o más de cotización, sin lagunas y con sueldo estable, podría recibir el 70% de su renta promedio de los últimos 10 años. Sin embargo, este perfil correspondía a una persona cotizando cada mes durante 35 años, con sueldo constante y en una época con menores expectativas de vida.
3. Responsabilidad por Pérdidas
Afirmación común: "No importaba cuánto ganara o perdieran en la bolsa, los controladores respondían por las pérdidas, pues era su responsabilidad como administradores de tus fondos."
Aclaración de la SP: En el sistema de capitalización individual, es el afiliado quien siempre ha asumido el riesgo de pérdida cuando los fondos de pensiones obtienen retornos negativos, pero también es el afiliado quien obtiene la ganancia en caso de rentabilidad positiva.
4. Cambios en la Ley 18.481 y Compensaciones
Afirmación común: "AYLWIN cambia los art 36 y 37 de la ley 18.481, LAS AFP NO COMPENSAN POR PERDIDA por no cumplir la rentabilidad mínima."
Aclaración de la SP: La SP reitera que nunca ha existido una rentabilidad mínima fija o absoluta. El artículo 37 de la Ley N° 18.481 establece mecanismos y formas de asegurar la rentabilidad mínima *respecto al promedio del sistema*, lo que significa que si una AFP rinde muy por debajo del promedio, debe compensar a sus afiliados.
5. La Ley 19.641 y la Rentabilidad Negativa
Afirmación común: "FREI: Decreta la ley 19641, se incorpora el concepto de rentabilidad negativa. LAS AFP PUEDEN PERDER TU PLATA."
Aclaración de la SP: Esta afirmación no es certera. La posibilidad de que los fondos obtengan rentabilidades negativas ha existido desde la creación del sistema. La Ley N° 19.641, de hecho, fue un beneficio para los afiliados al eliminar la obligación de las AFP de constituir la "Reserva de Fluctuación de Rentabilidad" con los excesos de rentabilidad efectiva de los propios afiliados. Esto evitaba mayores pérdidas para las personas en ciertos escenarios.
6. El Impacto del Aumento de la Esperanza de Vida
Afirmación común: "LAGOS: AUMENTO DE LA ESPERANZA DE VIDA."
Aclaración de la SP: Plantear que las personas viven menos de lo que realmente es, es erróneo. El sinceramiento con la realidad del aumento de la esperanza de vida implica que el ahorro previsional debe repartirse en más años, financiando un mayor tiempo de sobrevida. Sin embargo, esto no significa que se considere una esperanza de vida de 110 años; en 2018, la probabilidad de alcanzar los 110 años era de 0.2% para una mujer de 60 años y 0.01% para un hombre de 65 años.
7. Creación de los Multifondos y el Riesgo Bursátil
Afirmación común: "Además, el 2002 se CREAN LOS MULTIFONDOS, de modo que el riesgo bursátil se traspasa al afiliado."
Aclaración de la SP: El riesgo bursátil de las inversiones siempre ha sido de cargo de los afiliados. Los multifondos (A, B, C, D, E) permiten a las personas elegir el nivel de riesgo en que desean invertir sus ahorros, según su edad y disposición al riesgo. Los fondos A y B, de mayor riesgo (más renta variable), ofrecen mayor probabilidad de retorno a largo plazo, siendo adecuados para quienes tienen muchos años para pensionarse. Los fondos D y E son los menos riesgosos. La SP asegura que ninguno de los cambios con la creación de los multifondos afectó negativamente a los afiliados, ya que la lógica de la rentabilidad mínima (compensación si una AFP rinde por debajo del promedio del sistema) sigue vigente.
8. Ausencia de Garantía Mínima de Ganancia
Afirmación común: "BACHELET: Primer gobierno, AFP NO ASEGURAN GANANCIA MINIMA."
Aclaración de la SP: La Superintendencia de Pensiones reitera que nunca ha existido una rentabilidad garantizada en el sistema. Los déficits respecto a la rentabilidad mínima (del sistema) son cubiertos por el encaje de propiedad de las AFP, es decir, las provisiones que los accionistas deben hacer en caso de compensaciones a los afiliados.
9. Inembargabilidad de los Fondos
Afirmación común: "Además, los fondos quedan sujetos a embargos por parte de demandas que afecten al afiliado en los tribunales."
Aclaración de la SP: Esto no es efectivo. Las cuentas de capitalización individual son inembargables, como se mencionó en el punto 1.
La Problemática de las Pensiones Bajas y el Mercado Laboral
Más allá de los mitos, una de las críticas más persistentes al sistema de AFP es su incapacidad para generar pensiones suficientes que cubran las necesidades mínimas de un trabajador jubilado. Expertos como Carlos Huneeus señalan que las AFP "no cumplieron su promesa original: entregar mejores pensiones que el sistema de reparto", siendo las pensiones actuales "bajísimas".
Esta deficiencia se agrava para las mujeres, quienes a menudo enfrentan lagunas previsionales debido a la maternidad y las labores de cuidadoras. Los ejecutores de un estudio coinciden "en la necesidad de gestionar más y mejores condiciones para las mujeres para suplir las lagunas previsionales que implican la maternidad y las labores de cuidadoras que en ellas culturalmente recaen."
El problema de las pensiones bajas no es solo atribuible a las AFP, sino que también a deficiencias estructurales del mercado del trabajo. Huneeus advierte sobre la inestabilidad laboral, los bajos sueldos y la poca contratación de mujeres como factores determinantes. El abogado Mitchel Gelsis, por ejemplo, destaca que las altas pensiones actuales corresponden a personas con mayores ingresos que trabajaron sin lagunas, o a trabajadores con un modelo de empleabilidad "fordista" o "taylorista" (trabajo continuo en una misma empresa desde los 18 hasta los 65 años).
La realidad del mercado laboral actual, con "formas de flexibilidad de contratación, los contratos a plazos o contratos por obra o faena, lo que implica grandes lagunas, contratos por jornada parcial, part-time," dificulta aún más la acumulación de fondos. Gelsis sentencia: "Si hay malas pensiones, hay pocas posibilidades de una herencia."
La Heredabilidad de los Fondos de Pensión: Un Debate Complejo
La discusión sobre la heredabilidad de los fondos de pensión ha cobrado gran relevancia en el debate sobre la reforma previsional. Quienes defienden el sistema de AFP suelen argumentar que la propiedad de los dineros y la posibilidad de traspasarlos como herencia son sus pilares fundamentales. Sin embargo, la realidad de la heredabilidad no es tan sencilla como se plantea.
Modus Operandi de la Heredabilidad
El profesor Hugo Cifuentes reflexiona que "el tema de la herencia es una cosa extraña en seguridad social." En el sistema de capitalización individual, los fondos funcionan como un ahorro forzoso. La heredabilidad dependerá de la modalidad de pensión del afiliado:
- En etapa activa o Retiro Programado: Si el afiliado fallece antes de pensionarse o estando pensionado bajo la modalidad de Retiro Programado, los fondos cubrirán primero las pensiones de sobrevivencia. Estas corresponden a los familiares del fallecido (cónyuge, conviviente civil, hijos solteros menores de 18 o con discapacidad, padres si no hay otros beneficiarios). Las pensiones de sobrevivencia no entregan la totalidad de la pensión que hubiera recibido el afiliado, sino proporciones según la calidad del beneficiario. Si después de cubrir estas pensiones queda un saldo, este es heredable.
- Renta Vitalicia: En esta modalidad, el afiliado "compra" una pensión a una compañía de seguros. La totalidad del dinero se traspasa a la aseguradora, dejando de estar en el patrimonio del afiliado. En este caso, no existe herencia de fondos de pensión en el sentido tradicional, pero la renta vitalicia puede incluir una pensión de sobrevivencia para los beneficiarios designados.
Estadísticas y Desafíos de la Heredabilidad
Datos de la Superintendencia de Pensiones indican que, por ejemplo, en marzo de un año reciente, las AFP entregaron 1.129 saldos de cuentas por concepto de herencia, con un monto promedio de 506.23 UF (alrededor de $16 millones chilenos). La Asociación de AFP reporta que en los últimos 18 años, se han pagado US$2.118 millones en herencias. De 532 mil afiliados fallecidos en ese período, solo el 25% dio origen a herencia, mientras que el 36% generó pensiones de sobrevivencia.
Mitchel Gelsis, académico de la Universidad Estatal de O’Higgins, subraya que la heredabilidad es "una de las muestras más claras donde se manifiesta que la propiedad de los dineros son de los afiliados". No obstante, la desinformación sobre requisitos y procesos es un obstáculo. Si los dineros no son reclamados como herencia, quedan en poder de las AFP por un plazo legal de 10 años, tras el cual pueden pasar a propiedad del Fisco.
Actualmente, hay más de 200 mil afiliados fallecidos con saldos disponibles (US$98 millones) no reclamados, aunque la mayoría de estas cuentas tienen cifras muy bajas. Expertos advierten que el nivel económico y los retiros del 10% han disminuido significativamente los fondos, lo que hará "mucho más difícil que existan herederos de fondos de pensiones en el futuro."
El profesor Hugo Cifuentes enfatiza que "las cotizaciones son para financiar prestaciones de seguridad social, para pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia. Por tanto, no existe en las contingencias de riesgos sociales el riesgo de herencia." A nivel mundial, la capitalización individual como sistema principal no predomina, siendo más común como un componente complementario y voluntario del ahorro.
Cifuentes considera que el "exceso de individualismo que tenemos en Chile nos lleva a sostener esto de la heredabilidad," cuya importancia en el debate es coyuntural y ligada a la Convención Constitucional y proyectos de reforma.
Deficiencias Estructurales, Falta de Legitimidad y Poder Económico
El sistema privado de pensiones, según diversas voces críticas, adolece de fallas estructurales profundas. William Thayer, ex ministro del Trabajo, ya en 1980 expresó su escepticismo ante el nuevo sistema. Carlos Huneeus critica la "inercia institucional de parte de los sucesivos gobiernos, el Congreso, las AFP y el sistema financiero, al no enfrentar esas fallas."
Responsabilidad y Silencio
Las AFP se defienden argumentando haber administrado responsablemente los fondos y logrado alta rentabilidad, destacando la "estructura, la rentabilidad, la eficiencia" del sistema chileno a nivel mundial. Sin embargo, los críticos apuntan que estas defensas eluden el monto final de las pensiones.
El mercado del trabajo, con su inestabilidad, bajos saldos y rechazo al trabajo de las mujeres, es la raíz de la incapacidad del sistema para cumplir su función, y los empresarios tienen una cuota de responsabilidad. Estos problemas, según Huneeus, han sido "silenciados por las AFP y por sus partidarios," lo que ha generado un efecto de "path dependence" que agrava la crisis y dificulta las reformas.
Baja Confianza y Concentración de Poder
Además de sus problemas funcionales, el sistema de AFP enfrenta una débil legitimidad social. Se ubican entre las instituciones con menor confianza ciudadana. Si bien en 1996 tenían un 32% de respaldo, esta cifra ha fluctuado, cayendo al 19% en 2001 y repuntando a un 30% en 2008 tras la creación del Pilar Solidario, pero sin lograr una consolidación.
Las AFP administran con amplia autonomía fondos que superan el Producto Interno Bruto (PIB) del país. Esta ausencia de fiscalización efectiva ha consolidado un enorme poder económico y político en una industria altamente concentrada en solo seis actores: Habitat, Provida, Cuprum, Capital, Planvital y Modelo. Cuatro de ellas son controladas por multinacionales extranjeras, lo que genera una "tensión con los intereses nacionales." Habitat, controlada por la Cámara Chilena de la Construcción (CCHC), también ejerce un gran poder político.
La injerencia del Estado, que ha aportado económicamente desde la creación del sistema en 1980 (contrario a la afirmación inicial de "costo cero para el fisco"), no ha disminuido el poder de las AFP, quienes buscan operar como un "Estado dentro del Estado," afectando intereses nacionales de enorme importancia y a largo plazo.
Propuestas para una Reforma Profunda
Las medidas para perfeccionar el sistema privado de pensiones, como las anunciadas por algunos gobiernos, a menudo son criticadas por no reconocer la magnitud de los problemas estructurales. Se argumenta que no rompen la inercia institucional, tienen efectos a mediano y largo plazo (20 años), y sus costos fiscales no siempre son transparentados o pueden ser contradictorios con otras políticas gubernamentales.
Se propone que una nueva política de pensiones debe alejarse de una visión ideológica que "idealiza al mercado y a los empresarios," tolera el "patronage" y rechaza la intervención estatal. Esto implica un cambio de paradigma económico, abandonando los componentes del neoliberalismo radical que lo caracterizan.
Parafraseando a Clemenceau, se sostiene que el sistema privado de pensiones "es demasiado importante para Chile como para seguir entregándolo al control de expertos (ingenieros y economistas) y de las AFP." Es imperativo que el Estado "rompa con la inercia," abra un debate nacional y convoque a un gran acuerdo que supere "prejuicios ideológicos" e "intereses económicos." El objetivo final debe ser construir instituciones públicas que aseguren un sistema de pensiones "de acuerdo a su nivel económico, para todos y no para una minoría."