El Sistema de AFP en Chile: Constitución de 1980 y el Debate Actual

El sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) en Chile, nacido con la reforma previsional de 1981, representa una de las políticas más representativas del modelo económico introducido por la dictadura. A pesar de su longevidad, este sistema ha enfrentado crecientes críticas debido a las bajas pensiones que reciben los jubilados y la percepción de su alta rentabilidad para las administradoras. La Constitución de 1980 ha jugado un papel fundamental en la consolidación y protección de este modelo, limitando las posibilidades de cambio a través de interpretaciones legales y la rigidez de su marco normativo.

Origen y Fundamentos del Sistema de AFP

El sistema de pensiones basado en la capitalización individual es un pilar del modelo económico implementado durante la dictadura de Pinochet. Gracias al trato favorable de sucesivos gobiernos democráticos, partidos de derecha y medios de comunicación, solo en Chile este sistema se ha mantenido intacto. Una variante notable fue la reforma de 2008, creada por Michelle Bachelet, que introdujo un pilar solidario. Este pilar permite al Estado hacerse cargo de quienes no logran reunir fondos para una pensión mínima ($105.354), aunque exige a los beneficiarios demostrar que pertenecen al 60% de las familias más pobres del país.

Cada mes, el sistema se alimenta con US$810 millones, provenientes del 10% del sueldo bruto que toda la fuerza laboral con contrato debe aportar obligatoriamente. Además, se destina el 1,41% del sueldo bruto para financiar el seguro de invalidez y sobrevivencia, y una comisión del 1,2% del sueldo bruto se paga a las AFP para que inviertan ese dinero en el mercado. El capital acumulado en las AFP ha alcanzado ya los US$203.013 millones. "En este país no se hace ningún gran negocio sin el concurso de los fondos de pensiones", lo que demuestra el poder de estos fondos en el mercado. Este poder se evidenció cuando el llamado de la Coordinadora No+AFP en agosto de 2016 a cambiarse al fondo E provocó una baja en el dólar, ya que las AFP tuvieron que repatriar inversiones para comprar depósitos a plazo y bonos en pesos.

La Rentabilidad del Negocio de las AFP

Las AFP han sido un jugador clave, lo que llevó a que en sus primeros años todos los grandes grupos económicos nacionales tuvieran una de estas empresas en su portafolio. La acelerada concentración de la propiedad de las AFP y el suculento monto de ahorro acumulado que gestionan indican que el negocio es muy rentable. Según un estudio del académico Fernando López de la Universidad Alberto Hurtado, entre 2006 y 2015, su rentabilidad sobre patrimonio (ROE) fue del 25,4%. En solo dos décadas, el valor de las AFP ha aumentado significativamente. Por ejemplo, en 1999, el banco español BBVA pagó US$676,4 millones por Provida, la misma AFP que en 2013 fue vendida a la estadounidense Metlife en US$2.615 millones.

Impacto de la Constitución de 1980 en el Sistema de Pensiones

La Constitución de 1980 ha sido interpretada por una élite que ha establecido los límites de lo posible para el sistema de pensiones. El Tribunal Constitucional, la dirigencia empresarial y diversos abogados expertos han contenido protestas y reclamos ciudadanos, descartando propuestas por ser "inconstitucionales". La dictadura dejó el sistema "bien amarrado" en la Constitución de 1980, que reconoce los fondos de pensiones como personales e inembargables. Ya existe jurisprudencia en el Tribunal Constitucional con varios casos donde se ha rechazado embargar los fondos para el pago de pensiones familiares.

En otro fallo de 2004, la UDI objetó que un sistema electrónico (Scomp) y no la persona definiera dónde debía pensionarse un afiliado en edad de jubilar. La argumentación del Tribunal Constitucional fue que el cotizante es dueño de sus aportes a todo evento. Este esquema ha sobrevivido sin modificación alguna por más de cuatro décadas.

El Debate Constitucional y el Derecho a la Seguridad Social

El contraste entre el derecho a la seguridad social contenido en la Constitución de 1980 y lo que consagra una eventual nueva Constitución es manifiesto. La Constitución de 1980 no establecía las contingencias protegidas ni los principios rectores del sistema de seguridad social (universalidad, suficiencia, solidaridad, entre otros), y restringía el rol del Estado a uno subsidiario. Los autores de la propuesta constitucional destacan que el borrador de la nueva Constitución reconoce el derecho a la seguridad social como un verdadero derecho social, de una manera amplia y robusta, declarando principios como universalidad, solidaridad, suficiencia y participación.

Además, la propuesta reconoce que el Estado debe establecer un Sistema de Seguridad Social de carácter público, que otorgue protección frente a una amplia serie de desventajas, incluyendo no solo las contingencias usuales (enfermedad, vejez, discapacidad, supervivencia, maternidad y paternidad, desempleo, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales), sino también otras contingencias sociales de falta o disminución de medios de subsistencia o de capacidad para el trabajo. También impone al Estado el deber de asegurar la cobertura de prestaciones a las personas que ejercen trabajos domésticos y de cuidados, lo cual es novedoso a nivel comparado y busca reconocer y retribuir labores no remuneradas por el mercado.

En cuanto al financiamiento, la propuesta establece que la seguridad social debe financiarse tanto por trabajadores y empleadores, a través de cotizaciones obligatorias, como por rentas generales de la nación (impuestos). Sin embargo, la Constitución deja abierta a la deliberación democrática la política específica de seguridad social, es decir, el monto en que contribuirán trabajadores y empleadores, y el destino de las cotizaciones (capitalización individual o fondo de reparto).

La Propuesta Constitucional y la Propiedad de los Fondos

La Propuesta Constitucional que se votaría el 17 de diciembre de 2023 define el derecho a la seguridad social en su Artículo 16, numeral 28. Este artículo establece que el Estado garantizará el acceso a prestaciones básicas uniformes, que cada persona tendrá propiedad sobre sus cotizaciones previsionales para la vejez y los ahorros generados, y el derecho a elegir libremente la institución, estatal o privada, que los administre e invierta. Se enfatiza que en ningún caso podrán ser expropiados o apropiados por el Estado. Este numeral quedó casi idéntico al redactado por la Comisión Experta, excepto por la letra b), que para los comisionados originalmente solo debió decir: “Los recursos con que se financie la seguridad social solo podrán destinarse al financiamiento y administración de sus prestaciones”.

La abogada y académica Alejandra Krauss Valle, quien integró la Comisión Experta, reacciona ante la alegría de José Piñera, señalando que la propuesta lograría proteger en la Constitución el sistema de capitalización individual y el modelo de AFP, dándole rigidez y garantías. Krauss explica que la incorporación de la propiedad de las cotizaciones previsionales y los ahorros que se generen es un cambio radical y puede suponer judicialización respecto de los alcances de esa propiedad. Además, menciona que la libertad de elección respecto de las instituciones públicas o privadas que administran genera incertezas y pone en riesgo leyes y políticas públicas vigentes, como el seguro de cesantía administrado por la AFC y la asignación por defecto a una AFP para los nuevos cotizantes.

Las AFP frente a la Incertidumbre y las Reformas

Ante el escenario electoral y las propuestas de terminar con el modelo, las seis empresas que integran el sistema de AFP enfrentan la posibilidad real de que el status quo que ha permitido su mantención y desarrollo pueda romperse. Las banderas enarboladas por el Frente Amplio (FA) están basadas en el proyecto de la Coordinadora NO+AFP, una organización que emergió en julio de 2016 con protestas masivas y una misión declarada de terminar con la industria. La alta adhesión a su proclama obligó a todos los candidatos a plantear algún tipo de mejora al sistema. Los temores de la industria de las AFP a los nuevos adherentes que vaya sumando la propuesta del Frente Amplio tuvieron eco el 5 de diciembre.

La investigación de CIPER indica que la industria de las AFP no se ha limitado a la observación, sino que se encuentra trabajando en varias propuestas de mejoras al sistema, asumiendo algunas de las medidas que planteaba la ex abanderada de la DC, Carolina Goic. Estas propuestas incluyen no cobrar comisión si los fondos pierden dinero, permitir retiros parciales de ahorros antes de jubilar o en caso de enfermedad grave, abrir espacios para que los afiliados se incorporen a los comités de inversiones y proponer una reforma legal para que las AFP puedan ser más activas en la construcción de las pensiones.

Un alto ejecutivo de las AFP señaló a CIPER que uno de los factores "positivos" de la industria en este momento crítico es que casi la totalidad de la propiedad de las AFP está en manos extranjeras. El mayor problema que visualizan es la dificultad de que las comisiones puedan bajar más allá del 0,41% que hoy cobra Planvital, la más barata.

Propuestas de Candidatos Presidenciales

Terminar con las AFP no estaba en el horizonte de Sebastián Piñera. Antes de la primera vuelta de la elección presidencial, el ex mandatario consideraba solo aumentar el pilar solidario y rebajar al 4% el aporte patronal. Sin embargo, en noviembre de 2017, añadió que legislará para aumentar la competencia entre las AFP, permitiendo el ingreso de nuevos actores, como las cajas de compensación o compañías de seguros, para que los chilenos tengan más opciones. La declaración de Piñera agregó una nueva cuota de incertidumbre para la industria de las AFP. Sus dichos no borraron lo escrito en su propio programa: consideraba un reemplazo gradual y de largo plazo para las AFP, manteniendo la capitalización individual y la gestión privada de los recursos.

Alejandro Guillier, consciente de que el camino no sería fácil si resultara electo, hizo dos observaciones para tranquilizar a su electorado más moderado y al mercado: la gradualidad y la mantención de la capitalización individual. El aumento en la cotización (5% pagado por el empleador), sumado a un fondo solidario y a un consejo que velaría por las buenas inversiones de esos activos, permitirían hacer un tránsito sin grandes sobresaltos hacia el objetivo final de reemplazar a las AFP. Si el traspaso de los ahorros se hiciera rápidamente, los fondos quedarían expuestos a una baja importante, ya que los recursos de los trabajadores están invertidos en instrumentos financieros que deben ser vendidos en el mercado para convertirlos en dinero efectivo. Si esa conversión se hiciera de golpe, podría afectar severamente los valores de los activos y al mercado en general, al haber mucha oferta de papeles y poca demanda.

Obstáculos para la Reforma Previsional

A la barrera del quórum necesario para hacer cambios a leyes con rango constitucional (tres quintas partes del Congreso) se suma la más que segura impugnación ante el Tribunal Constitucional, además de las batallas judiciales que puedan emprender algunos cotizantes. La experiencia de Argentina en 2008, que acabó de golpe con las AFJP, cobra relevancia, ya que hasta ahora se tramitan juicios de afiliados por la expropiación de sus fondos. Chile mantiene Acuerdos de Promoción y Protección de Inversiones (APPIs) con otras 36 economías, los que obligan a tratar y proteger bajo altos estándares las inversiones de empresas extranjeras. Estos convenios están amparados por la Constitución y por la Convención de Viena.

Un tercer límite es el costo fiscal del cambio, ya que Chile debe seguir pagando la transición desde el sistema antiguo. Cada año se deben sufragar los bonos de reconocimiento y pensiones de quienes se mantuvieron bajo el esquema antiguo. Entre 1981 y 2004, el Estado chileno destinó el 5,7% del PIB a financiar el déficit total del sistema de pensiones, el que se mantendrá hasta 2025. Cálculos de las mismas AFP sostienen que con el bajo nivel de cotizaciones, el Estado deberá terminar apoyando financieramente a casi el 50% de los afiliados.

Críticas y Alternativas al Sistema de AFP

El sistema de AFP sustituyó al de cajas, en el que los trabajadores pagaban una contribución de, a veces, hasta el 40% de sus ingresos para financiar pensiones cuyo monto conocían de antemano. Hoy, se paga el 10% y todo depende de las fluctuaciones del mercado. Esto ha llevado a que el promedio de las pensiones sea de $230.733 (cifra de septiembre de la Superintendencia de Pensiones), significando que después de una vida entera cotizando, un chileno se retira percibiendo el equivalente al 40% de su último ingreso. La situación es más dramática para las mujeres, porque viven más, tienen menores sueldos y largas lagunas previsionales.

Desde la Coordinadora No+AFP se ha argumentado que "con los retiros se demostró que la plata existe y sus dueños pueden gozar de ella". También que el sistema no ha dado los resultados esperados por varios factores internos como la edad de jubilación, la competencia del sistema, la informalidad laboral y las lagunas previsionales. Se señala que, si bien los factores externos no son controlables, los internos sí, y de eso se deben preocupar los gobiernos. Se cuestiona si la alternativa es el Estado y se afirma que con la cantidad de dinero que tienen las AFP, se podrían entregar varios 10% a todas las personas y el patrimonio AFP quedaría intacto.

La Visión de un Sistema de Seguridad Social Integral

La propuesta de cambiar a un privado por otro o por una AFP estatal no sirve, "porque para la gran mayoría de los chilenos el sistema de capitalización individual hoy no soluciona el problema de las pensiones". Se propone la creación de un sistema de seguridad social que funcione con otras reglas, no solo con AFP, sino también con solidaridad, financiamiento tripartito (individual, estatal y patronal), con garantías y que sea sostenible financieramente. Un sistema que recaude lo mismo más un aporte del empleador y del estado para dedicarse única y exclusivamente al pago de pensiones, que debieran ir calculadas en base al promedio de los 10 últimos años de trabajo y no debiera ser menor al 70% de ese promedio (70% de tasa de reemplazo). Hoy en día es perfectamente sostenible y viable un sistema de reparto que considere el aporte de trabajador, empleador y estado para mantener un sistema que tenga como objetivo entregar una prestación definida y garantizada calculada en base a los años de trabajo entregados.

Fusiones de AFP a lo largo de la historia

A lo largo de los años, el sistema de AFP en Chile ha experimentado diversas fusiones, lo que ha llevado a una concentración de las administradoras. Algunos ejemplos de fusiones significativas incluyen:

• AFP Alameda S.A. y AFP San Cristóbal S.A.: Fusionadas en 1985.
• AFP Planvital S.A. y AFP Invierta S.A.: Fusionadas en 1993, la continuadora legal fue AFP Invierta S.A.
• AFP Previpan S.A. y AFP Genera S.A.: Autorizada su fusión en 1994, pero luego revocada.
• AFP Santa María S.A. y AFP Banguardia S.A.: Fusionadas en 1995.
• AFP Provida S.A. y AFP El Libertador S.A.: Fusionadas en 1995.
• AFP Valora S.A. y AFP Qualitas S.A.: Fusionadas en 1995.
• AFP Valora S.A. y AFP Previpan S.A.: Fusionadas en 1995.
• AFP Planvital S.A. y AFP Concordia S.A.: Fusionadas en 1995.
• AFP Valora S.A. y AFP Armoniza S.A.: Fusionadas en 1996, la continuadora legal fue AFP Valora S.A.
• AFP Magister S.A. y AFP Futuro S.A.: Fusionadas en 1996.
• AFP Provida S.A. y AFP Unión S.A.: Fusionadas en 1998.
• AFP Summa S.A. y AFP Bansander S.A.: Fusionadas en 1998, la continuadora legal fue AFP Summa S.A.
• AFP Magister S.A. y AFP Qualitas S.A.: Fusionadas en 1998.
• AFP Aporta S.A. y AFP Fomenta S.A.: Fusionadas en 1998.
• AFP Provida S.A. y AFP Protección S.A.: Fusionadas en 1998.
• AFP Aporta Fomenta S.A. y AFP Magister S.A.: Fusionadas en 2001.
• AFP Planvital S.A. y AFP Magister S.A.: Fusionadas en 2004, la continuadora legal fue AFP Magister S.A.
• AFP Santa María S.A. por AFP Capital S.A.: Fusionadas en 2008.
• AFP Cuprum S.A. por AFP Argentum S.A.: Fusionadas en 2015, la continuadora legal fue AFP Argentum S.A.

Estos procesos de fusión han configurado el panorama actual de las AFP, reduciendo el número de actores y concentrando el poder en un menor grupo de administradoras.

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