El sistema de pensiones en Chile, basado en la capitalización individual administrada por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), ha sido objeto de constante debate y críticas. Desde su implementación, ha generado preocupación debido a que las pensiones resultantes no siempre garantizan una vejez digna, llevando a una parte significativa de los jubilados a enfrentar la pobreza.
Historia y Creación del Sistema de AFP
Origen del Sistema de Capitalización Individual
Previo a la creación de las AFP, Chile contaba con un sistema de cajas de previsión. Estas cajas operaban bajo un esquema de "reparto", donde las cotizaciones de los trabajadores activos financiaban las pensiones de los jubilados. Para el año 1968, existían cerca de 30 cajas previsionales, reguladas por más de 2000 leyes, lo que generaba una gran complejidad y fragmentación.
José Piñera Echenique, ministro del Trabajo durante la dictadura militar, es considerado el artífice del actual sistema de AFP. Tras una serie de reuniones entre Piñera y la Junta Militar de Gobierno, se promulgaron los Decretos Ley 3500 y 3501 el 4 de noviembre de 1980. Desde el 31 de diciembre de 1982, este sistema se constituyó como el único modelo previsional para todos los nuevos trabajadores, quienes se incorporaron automáticamente.
Evolución y Reformas Anteriores
En 2002, bajo la presidencia de Ricardo Lagos Escobar, se promulgó la ley que creó los multifondos, permitiendo a los cotizantes elegir el tipo de fondo para sus ahorros previsionales según su perfil de riesgo. Para aumentar la competitividad, la reforma previsional de 2008 introdujo un proceso de licitación, donde la AFP que ofreciera las menores comisiones se adjudicaría la cartera de nuevos afiliados por dos años. La primera licitación se realizó en febrero de 2010, siendo AFP Modelo la que ofreció la menor comisión.
Andrés Velasco, principal asesor económico del gobierno en su momento, abordó dos problemas clave: la cobertura de la población y los altos costos administrativos. El sistema de 1980, a pesar de sus intenciones, presentaba un fuerte componente redistributivo que afectaba a trabajadores con bajos ingresos o periodos de desempleo. Muchos chilenos no podían financiar sus pensiones por no contribuir regularmente o no alcanzar los 20 años de cotizaciones necesarios para una pensión mínima.
Principios y Características del Sistema de AFP
- Capitalización individual: Cada trabajador es propietario de una cuenta individual de ahorro para su vejez, donde se depositan sus cotizaciones.
- Responsabilidad individual: La pensión futura depende de los ahorros acumulados en la cuenta de AFP, más las variaciones del mercado donde estas instituciones invierten los fondos.
- Libertad individual: Se permite a los trabajadores cambiarse de AFP o, en el caso inicial, optar por el antiguo sistema público.
- Seguridad: Las AFP deben mantener un patrimonio distinto de los fondos que administran, no pudiendo utilizar los recursos de los afiliados para sus gastos.
- Seguro de invalidez y sobrevivencia (SIS): El sistema incluye un seguro que financia pensiones en caso de muerte o invalidez del trabajador, contratado por las AFP con una compañía de seguros.
- Cotización obligatoria: Cada trabajador dependiente debe depositar obligatoriamente el 10% de su renta bruta. Con la reforma de 2008, los trabajadores independientes también se incorporaron a esta obligación, con un periodo de incorporación gradual entre 2012 y 2015.
Modalidades y Tipos de Pensión
Existen tres tipos principales de pensión: de vejez, de invalidez y de sobrevivencia. La pensión de vejez se financia con los aportes obligatorios (10% de la renta bruta) y voluntarios del trabajador. Puede ser pagada al cumplir la edad legal de jubilación o antes, si se acumulan los fondos necesarios.
Al momento de pensionarse, el trabajador puede elegir entre cuatro modalidades:
- Retiro programado: Mantener los ahorros en la AFP, realizando giros mensuales calculados según el saldo, la esperanza de vida, entre otros factores. El afiliado mantiene la propiedad de los fondos y, en caso de fallecimiento, constituyen herencia.
- Renta vitalicia inmediata: Comprar a una compañía de seguros una renta vitalicia que se compromete a pagar un monto fijo, en UF, de por vida al trabajador y, según corresponda, a sus beneficiarios.
- Renta temporal con renta vitalicia diferida: El trabajador compra una renta vitalicia para una fecha futura, manteniendo un saldo en su cuenta para financiar una renta temporal.
- Renta vitalicia inmediata con retiro programado: Una combinación de las opciones anteriores.
Multifondos y Rentabilidad
Desde 2002, los usuarios pueden elegir que sus ahorros se gestionen con diferentes niveles de riesgo y rentabilidad esperada a través de los multifondos. Estos se componen de instrumentos financieros de renta fija (títulos del Banco Central, depósitos a plazo, pagarés) y renta variable (acciones, cuotas de fondos de inversión, ADR). Sin embargo, las AFP no pueden garantizar una rentabilidad, ya que esta depende de la inversión y rentabilización en los mercados.
Críticas y Desempeño del Sistema
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Bajas Pensiones y Desigualdad
El sistema ha sido fuertemente criticado por las bajas pensiones que entrega. A diciembre de 2023, el 50% de los jubilados recibía una pensión inferior a los $343.000. Ya para 2018, el 90,75% de los jubilados recibía pensiones inferiores a $154.304 mensuales (equivalente a 233 dólares), casi la mitad del sueldo mínimo. Un estudio de la Asociación de AFP en 2015 mostró que hombres con más de 30 años cotizados recibían una pensión promedio de $597.000, mientras que las mujeres con el mismo periodo cotizado recibían $430.000, evidenciando brechas de género.
La promesa inicial de una tasa de reemplazo aproximada del 70% (pensión equivalente al 70% de los últimos sueldos) no se ha cumplido. Chile y su sistema de AFP se encuentran más de 10 puntos porcentuales bajo el promedio de la OCDE y entre 10% y 33% alejados de su promesa inicial.
Críticas de Expertos y Organismos Internacionales
El economista estadounidense y Premio Nobel de Economía Paul Krugman criticó el sistema en 2009, señalando que "en 2005 estaba de moda adoptar el sistema de pensiones chileno". En enero de 2013, Joaquín Vial estimó que el 60% de los cotizantes desde 1981 recibirían una pensión promedio de $150.000, lo que generó un intenso debate.
Un estudio de 2013 del Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA), liderado por el economista Manuel Riesco, reveló que en 2012 los trabajadores cotizaron más del doble (4,3 billones de pesos) que las pensiones pagadas (2,1 billones), y que el Estado entregaba 1,4 billones en subsidios a las AFP. Riesco argumentó que "es un sistema de ahorro forzoso, en que se saca dinero del bolsillo de los afiliados, equivalente al 13% del sueldo, y se saca, por otro lado, una parte significativa de los ingresos fiscales [...] y se traspasa directamente a los bolsillos de las AFP y compañías de seguros y a los grandes grupos financieros". Consideró que esto era "la tercera fuente de desigualdad del ingreso" y propuso expropiar los fondos para duplicar las pensiones.
La reforma previsional de 2008 siguió una recomendación del Banco Mundial, que encontró en el sistema de pensiones de 1980 un fuerte componente redistributivo a expensas de los trabajadores mal pagados o con desempleo ocasional. En numerosos países latinoamericanos, el Fondo Monetario Internacional ha promovido la implantación de fondos privados, pero estos no siempre sustituyen eficazmente a los sistemas públicos.
Movimiento "No + AFP"
En agosto de 2016, se formó el movimiento "Coordinadora No + AFP", liderado por Luis Mesina, que ha convocado a masivas protestas en las principales ciudades de Chile contra el sistema. Una marcha en la Alameda de Santiago el 21 de agosto de 2016 reunió a una asistencia estimada en 600 mil personas.
La Reciente Reforma Previsional Aprobada por el Senado (2024)
El Senado aprobó en 2024 el proyecto de ley de reforma previsional presentado por el Gobierno del Presidente Gabriel Boric. La ministra del Trabajo y Previsión Social, Jeannette Jara, destacó el acuerdo como un "paso significativo" y un "avance importante para el país". El ministro de Hacienda, Mario Marcel, afirmó que la reforma "llega más lejos que ningún otro proyecto" previo.
Componentes Clave de la Reforma
Nueva Cotización del Empleador
La reforma establece una nueva cotización de cargo del empleador del 7% de la renta imponible, que se implementará gradualmente durante 9 años, comenzando con un 1% adicional a partir de las remuneraciones de agosto de 2025. Este total se distribuirá de la siguiente manera:
- 4,5% para capitalización individual: Con el objetivo de fortalecer las pensiones futuras.
- 2,5% para el Seguro Social: Cubrirá contingencias del SIS (invalidez y sobrevivencia) y la Compensación a Mujeres por mayores expectativas de vida.
Aumento de la Pensión Garantizada Universal (PGU)
La PGU aumentará a $250.000. La implementación será gradual:
- A los 6 meses de publicada la ley: Beneficiarios de PGU de 82 años o más.
- A los 18 meses de publicada la ley: Beneficiarios de 75 años o más.
- A los 30 meses de publicada la ley: Personas de 65 años o más.
Las personas pensionadas por Leyes de Reparación (Exonerados, Rettig y Valech) y beneficiarios de pensiones de gracia también podrán acceder a la PGU si cumplen los requisitos. Si ya se recibe la PGU, el ajuste es automático según el calendario.
Compensación a Mujeres por Mayor Expectativa de Vida
Este beneficio busca corregir las brechas de género en el sistema de pensiones. Accederán las mujeres con al menos 10 años cotizados, umbral que aumentará a 15 años después de la primera década de vigencia.
Ampliación del Seguro de Lagunas Previsionales
A partir del 1 de mayo de 2025, todas las personas que reciban el Seguro de Cesantía (sin importar el tipo de fondo) tendrán cubiertas sus cotizaciones previsionales mientras estén desempleadas. Anteriormente, solo quienes usaban el Fondo de Cesantía Solidario tenían esta cobertura. Las cotizaciones son financiadas por el Fondo de Cesantía Solidario, sin afectar los fondos individuales del trabajador.
Cambios Regulatorios y de Competencia
La reforma busca aumentar la transparencia y competencia en la industria previsional:
- Licitación del stock de afiliados: Cada dos años, el 10% de los afiliados actuales serán licitados y asignados a la AFP que ofrezca la menor comisión, la que deberá mantener por cinco años.
- Reemplazo de multifondos por fondos generacionales: Este modelo ajustará el perfil de inversión según la edad del afiliado, reduciendo el riesgo a medida que se acerca la jubilación.
- Comisiones variables: Las comisiones estarán vinculadas al rendimiento del fondo; si el fondo genera pérdidas, las comisiones disminuirán un 15%, y si obtiene ganancias, podrán aumentar hasta un 15%.
- Límites a la inversión a través de terceros: Se establecen límites para evitar el pago de comisiones excesivas a vehículos de inversión.
- Centralización de la cobranza previsional: El IPS realizará la recaudación a través de un proveedor especializado para una recuperación más eficiente de cotizaciones impagas.
- Promoción de la formalidad y simplificación para independientes: Se proponen incentivos a la cotización y se simplifican los mecanismos para independientes, permitiendo pagos automáticos.
Funcionamiento y Obligaciones
Los empleadores deben declarar y pagar las cotizaciones hasta el día 10 del mes siguiente a la devengación de remuneraciones. Si el pago es electrónico, el plazo se extiende hasta el día 13. En caso de atraso, el empleador debe declarar las cotizaciones no pagadas dentro de los 10 primeros días hábiles del mes siguiente. Si la relación laboral ha terminado, el empleador tiene hasta el último día hábil del mes subsiguiente para acreditar la situación. Los empleadores con deudas previsionales no podrán recibir pagos de instituciones públicas.
La cotización obligatoria es del 10% de las remuneraciones imponibles mensuales, con un tope de 90 Unidades de Fomento (UF), más una comisión adicional destinada al financiamiento de la AFP y el SIS. Los trabajadores dependientes que se encuentren cotizando quedan cubiertos por el SIS, y los independientes que coticen en el proceso de declaración de impuesto anual a la renta quedan cubiertos por un año.
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Impacto y Percepciones de la Reforma
La reforma ha generado diversas reacciones. José Piñera, creador del sistema, celebró el acuerdo en sus redes sociales, indicando "Larga vida al sistema de capitalización individual". Susana Jiménez, presidenta de la CPC, afirmó que "se mantiene así el sistema que ha demostrado ser efectivo a la hora de resguardar y multiplicar el ahorro". Evelyn Matthei, candidata presidencial, declaró que "es una alegría ver que quienes querían destruir un sistema y generar reparto hoy celebran que el 6% es de los trabajadores".
Sin embargo, críticos como el economista Marcos Kremerman señalan que, a pesar de las mejoras, el problema fundamental de las bajas pensiones persistirá. Indicó que con la reestructuración, "el porcentaje de pensiones bajo el salario mínimo yo creo que va a quedar en torno al 60%, vamos a seguir teniendo un problema gigantesco". Se argumenta que, aunque las pensiones subirán, el alza no será suficiente para sacar a la mayoría de los jubilados de la precariedad.
En síntesis, la reforma es vista por algunos como un fortalecimiento del sistema de AFP y del mercado de capitales a costa de los ahorros de los trabajadores, a cambio de un leve aumento de las pensiones. La controversia sobre si esta reforma aborda de manera efectiva la crisis de las pensiones y garantiza una vida digna para los jubilados en Chile, permanece.