La Crisis del SENAME y la Protección de la Niñez en Chile: Desafíos y Reformas

La situación de vulneraciones a los derechos de niños, niñas y adolescentes (NNA) bajo la custodia del Estado en Chile ha sido un tema de profunda preocupación nacional. Esto ha llevado a la crítica del antiguo Servicio Nacional de Menores (SENAME) y a la implementación de un nuevo sistema de protección. La gravedad de los casos ha impulsado la creación de comisiones y servicios que buscan garantizar la protección, reparación y no repetición de estas vulneraciones.

Contexto de la Crisis y el Fin del SENAME

El Ministro de Justicia y Derechos Humanos, Jaime Gajardo Falcón, expresó que se espera que una Comisión de Reparación, con su propia creación, permita ir reparando la situación de graves vulneraciones que sufrieron los niños, niñas y adolescentes que se encontraban bajo la custodia del Estado, ya sea a través del Sename o de organismos colaboradores del Sename en residencias bajo sus programas. La Ministra de Desarrollo Social y Familia, Javiera Toro Cáceres, indicó la importancia de no olvidar que la defensa de los Derechos Humanos incluye la verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición. En ese sentido, señaló que las vulneraciones a los Derechos Humanos que se hayan producido en democracia son parte de las responsabilidades que el Estado debe asumir, especialmente aquellas hacia niños, niñas y adolescentes bajo su protección y custodia. A partir de la creación de la Comisión, se iniciará una etapa de difusión destinada a informar a la ciudadanía sobre su propósito y alcance, de modo de asegurar que las personas interesadas comprendan el rol de la instancia y los mecanismos de acceso especialmente diseñados para ello. Por último, Soledad Larraín Heiremans enfatizó que, en la medida que se logre generar una participación importante y que la población sienta confianza en esta Comisión, que pueda hablar y contar sus testimonios, se tendrá y se estará más cerca de la verdad, que es el objetivo de esta Comisión.

El Congreso aprobó el proyecto que crea el Servicio Nacional de Protección a la Niñez y Adolescencia (conocido como Mejor Niñez), que junto con el Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil, terminará con el Sename. El Director de la División de Organizaciones Sociales, Jorge Fuentes, manifestó que la normativa posibilitará cerrar una deuda del Estado y lo pone al servicio de la protección de la infancia. El proyecto deberá ir a revisión del Tribunal Constitucional antes de ser promulgado y publicado.

Las 98 Querellas por Explotación Sexual Comercial (ESCNNA)

Más de un centenar de menores de edad que debían estar bajo tutela del Estado, en centros del Sename y ahora en residencias de Mejor Niñez, aparecen como víctimas de explotación sexual comercial. Sus casos están relatados en 98 querellas interpuestas por el Programa Mi Abogado, de la Corporación de Asistencia Judicial. Hasta el 18 de febrero pasado, el Programa Mi Abogado de la Corporación de Asistencia Judicial (CAJ) había presentado estas 98 querellas por Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes (ESCNNA) que se encontraban bajo tutela del Estado, en hogares del ex Sename o en residencias de la actual entidad Mejor Niñez. Son 115 los menores que figuran como víctimas en estas acciones judiciales.

El problema volvió a cobrar notoriedad porque el alcalde de Recoleta, Daniel Jadue, recientemente denunció un nuevo caso ocurrido en una residencia de su comuna administrada por Mejor Niñez, la entidad que reemplazó al Sename hace apenas cinco meses para asegurar una mayor protección a los menores. La denuncia de Jadue vuelve a poner al centro del debate si la creación de Mejor Niñez es la solución para los graves abusos que han sufrido los menores bajo el sistema del Sename, una de las principales promesas del gobierno del Presidente Sebastián Piñera. Esto se debe a que el caso relatado por el alcalde involucra a la nueva institución a cargo de los niños, niñas y adolescentes que requieren protección.

Desde 2012 hasta 2021, la Brigada de Delitos Sexuales (Brisex) de la Policía de Investigaciones (PDI) contabiliza 77 víctimas de ESCNNA bajo el cuidado del Estado. El número se dispara a 545 si se consideran los delitos de adquisición, producción y comercialización de material pornográfico infantil. CIPER accedió a siete querellas presentadas por la Defensoría de la Niñez sobre explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes que estaban bajo la tutela del Estado.

Si bien los abandonos de las residencias son una de las causas más comunes de la Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes que se encuentran bajo el cuidado del Estado, también existen casos intrarresidenciales. De acuerdo con la información contenida en las querellas a las que accedió CIPER, en 2020 se detectó que ocho adolescentes abandonaban con frecuencia la residencia del Sename en la que vivían en Antofagasta y, mientras se encontraban afuera, terceros que rondaban el hogar las forzaban a actos de carácter sexual a cambio de dinero y drogas. En 2021, en el sur del país, la situación se repetía para otras dos jóvenes. Esta situación se repite en la mayoría de las querellas.

El Nuevo Servicio "Mejor Niñez" y sus Desafíos

Uno de los principales cambios del servicio será que el sujeto de atención no solo será el niño, sino también su familia, con foco en el interés superior del menor en la reparación y restitución de sus derechos. En su labor de tutela, el Ministerio de Desarrollo Social garantizará el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y los colaboradores acreditados. Asimismo, se determina que el Servicio tendrá por objeto garantizar la protección de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos, entendida como el diagnóstico especializado, la restitución de los derechos, la reparación del daño producido y la prevención de nuevas vulneraciones.

Dentro de los principales cambios implementados por el nuevo servicio se encuentra la reconversión de los centros masivos en residencias familiares más pequeñas, donde ahora el límite de niños, niñas y adolescentes que habitan el lugar fluctúa entre 10 y 15 personas. Desde el servicio señalan que el propósito de estas residencias es entregar una atención más personalizada que permita acompañar de mejor forma a los NNA. La directora de Mejor Niñez, María José Castro, afirma que el nuevo servicio pondrá énfasis en la capacitación y especialización de los profesionales que trabajan con los niños, niñas y adolescentes: «Lo que se está haciendo es acompañar a los equipos técnicos con capacitaciones permanentes y con capacitación en terreno, que es lo que nosotros llamamos la asistencia técnica.»

Problemas persistentes en las nuevas residencias

CIPER comparó el personal que trabajaba en el Sename en su último mes de funcionamiento -septiembre del 2021- con el personal de Mejor Niñez en su primer y cuarto mes desde su puesta en marcha. María Pilar Villarroel, jueza del Tercer Juzgado de Familia, asegura que el Estado tiene el deber de contratar personal especializado, no de capacitar al personal antiguo. A pesar de los cambios, subsisten desafíos. Un funcionario anónimo señala: «En estos momentos, las residencias están con la misma problemática que tenían los CREAD (centros) masivos, pero ahora en escala reducida. Los funcionarios están sobrepasados, están teniendo los mismos problemas de maltrato y hay denuncias de abuso sexual y violación.»

Desde 2014 hasta 2019, dos menores de edad fueron víctimas de abuso sexual, producción de material pornográfico y explotación sexual comercial en una Residencia para Lactantes y Preescolares (RLP) de Hualpén (Bío Bío). En la misma comuna, pero en otra RLP, la situación se repitió para otros dos niños entre junio de 2018 y febrero de 2020.

Obstáculos en la Persecución Penal y la Atención Especializada

De las 98 querellas que ha presentado el Programa Mi Abogado, solo una registra formalizados. A juicio de Patricia Muñoz, esta deficiencia se debe al trabajo de la Fiscalía y de las policías, que ejecutan las diligencias que los fiscales instruyen. La magistrada María Pilar Villarroel también apunta hacia la capacitación de las policías y del Ministerio Público. Otro factor que impide mejorar la persecución penal es que el relato de la víctima suele ser insuficiente para que la Fiscalía proceda con la formalización. El comisario Castro cuenta que a veces los niños, niñas y adolescentes prefieren no denunciar ni ser partícipes de los procesos investigativos.

Verónica Pincheira, coordinadora nacional del Programa Mi Abogado (PMA), considera que la capacitación de los funcionarios que trabajan en las residencias es clave para prevenir los abandonos y la consecuente vulneración de los derechos de los NNA.

Impacto psicológico y dificultades en la denuncia

Abordar el tema con la víctima no es tan simple y Denisse Araya lo ha observado a lo largo de su trayectoria: “Cuando acoges a una niña en esta situación, jamás te va a decir ‘estoy en explotación sexual’ o ‘me estoy prostituyendo’. Lo va a esconder porque tiene vergüenza y siente que es su culpa. Ellas jamás piensan que los que las rodean son los culpables, se sienten como las únicas responsables. Además, el proxeneta, el abusador y todos los involucrados les han hecho entender que esa fue su opción, su decisión.”

La magistrada Jeldres, que lleva años investigando y trabajando en torno a esta temática, se mantiene crítica respecto a los avances del servicio. “En materia de salud mental la oferta es inexistente. En el acuerdo nacional por la infancia se ha comprometido, entre otras cosas, la creación de Unidades de Cuidado y Rehabilitación Intensiva (UCRI), pero aún no se han creado.” La directora de ONG Raíces, Denisse Araya, que ha trabajado con jóvenes víctimas de ESCNNA desde hace 20 años, explica que el trabajo en salud mental es crucial porque las menores han vivido vulneraciones desde que nacieron y han normalizado estas situaciones. “A veces son hijas de prostitutas o incluso han experimentado el abuso sexual en la primera infancia. Entonces, cuando les empiezan a pagar no ven la diferencia.” Denisse Araya recuerda un caso en el que, tras un arduo trabajo de acompañamiento, una joven pudo tomar conciencia de que había sido explotada sexualmente. Al momento de reaccionar colapsó y golpeó a las tres personas que la acompañaban, entre ellas, la misma directora de la ONG: “Muchas veces he visto que cuando las niñas toman conciencia de lo que han vivido, vomitan.” Patricia Muñoz es tajante al afirmar que “el Estado no ha sido capaz de priorizar y atenderles en el ámbito de la salud. Muchas veces los abandonos están asociados directamente a temas relacionados con el consumo de drogas o por situaciones que afectan a su salud mental.”

Vacíos legales

Otra dificultad es que el delito de Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes no está contemplado como tal en el Código Penal. Lo que sí está tipificado es la promoción o facilitación de prostitución infantil. Y, según explica la jueza Villarroel, ese delito “tiene una pena más baja y es mucho más difícil de probar.” En el Ministerio Público no cuentan con cifras que permitan dimensionar el problema. “Acá hay un desafío para el Ministerio Público de indagar la explotación sexual comercial con mucha mayor profundidad, hay un desafío país, y también desde la prevención del delito, de evitar que este tipo de comportamientos se produzca.”

Miembros Clave y Expertos en la Protección de la Niñez

Diversos profesionales con amplia trayectoria en la defensa de los derechos de la niñez han contribuido al análisis y propuestas para mejorar el sistema de protección:

1. Abogado de la Universidad de Chile y Doctor en Derecho de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla, cuenta con más de 35 años de experiencia en la protección de los derechos de la niñez. Entre 1994 y 2009 se desempeñó como consultor permanente del Área de Protección de UNICEF para la Oficina de Argentina, Chile y Uruguay y en la oficina de Chile y luego ha desarrollado y dirigido consultorías e investigaciones específicas para UNICEF Panamá, Ecuador, Uruguay, Paraguay y Perú.
2. Abogada de la Universidad de Concepción. Doctora en Derecho y Magíster en Derecho Comparado por la Universidad Complutense de Madrid. Profesora Titular de la Pontificia Universidad Católica de Chile. En materia de familia, además fue Directora del Centro UC de la Familia y fundadora del mismo, cargo que desempeñó durante 13 años habiendo liderado varios proyectos de investigación y de políticas públicas en torno a infancia. Ha tenido desde hace 20 años activa participación en todas las iniciativas legales que inciden en familia y en infancia, habiendo informado al Congreso en numerosos proyectos de ley e intervenido en múltiples seminarios y actividades de debate en torno a la realidad de la infancia en Chile.
3. Psicóloga de la Universidad Católica de Chile y Magister en Estudios Avanzados de la Familia y la Pareja de la Universidad Alberto Hurtado. Trabajó en UNICEF y en el Consejo para la Infancia. Docente UDP Magister de Psicología jurídica. Durante más de 20 años, ha sido consultora de organismos nacionales e internacionales en materia de protección de los derechos de la niñez, así como investigación en violencia de género y violencia contra niños, niñas y adolescentes, en Chile y otros países de América Latina.
4. Psicólogo de la Universidad Diego Portales. Magíster y Doctor en Filosofía de la Universidad de Chile. Actualmente es Académico del Departamento de Psicología de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile. Es coordinador del Magíster en Estudios Interdisciplinarios en Infancias de la misma Facultad. Ha trabajado en temas de infancia a través de investigaciones, seminarios de formación clínica y como académico en distintas universidades de Chile. Presidente de la Corporación Casa del Cerro.
5. Profesora titular de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales e investigadora de su Centro de Derechos Humanos. Tiene un Doctorado en Derecho y un LL.M. en Derecho Internacional de Derechos Humanos por la Universidad de Essex, Inglaterra, y un M.A. en ciencia política por la Universidad Johannes Gutenberg de Mainz, Alemania. Fue Leibniz-Fellow del Max Planck Institut für Ausländisches Öffentliches Recht und Völkerrecht. Miembro asociado del Centre of Human Rights (CHREN) de la Friedrich Alexander Universität Erlangen-Nürnberg, Alemania. Se especializa en temas de actores privados y derechos humanos, y ha trabajado sobre abuso eclesiástico.
6. Es educadora de párvulos y profesora de educación básica de la Universidad de Chile. Durante su trayectoria profesional ha sido consultora a nivel nacional e internacional. Fue vicepresidenta de la Junta Nacional de Jardines Infantiles (Junji) entre los años 2006 y 2010, teniendo la responsabilidad de implementar las políticas públicas de educación en primera infancia. Consultora para el Banco Interamericano del Desarrollo en políticas de niñez en los países de Costa Rica, Ecuador y Haití, entre los años 2010 y 2014. Entre los años 2014 y 2018 fue secretaria ejecutiva del Consejo Nacional de la Infancia del Gobierno de Chile, instancia asesora presidencial que integró los esfuerzos del Estado con la sociedad civil para coordinar acciones hacia el diseño y establecimiento de un sistema integral de garantías de los derechos de la infancia y la adolescencia.
7. Abogado, Magíster en Derecho Penal y Ciencias Penales de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Ex Subsecretario de Justicia, también se desempeñó como jefe de la División Jurídica y de la División de Reinserción Social del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Ha sido defensor juvenil especializado. Docente en la Academia Judicial sobre Responsabilidad Penal Adolescente y en la Universidad Adolfo Ibáñez sobre Reforma Institucional de Infancia y Adolescencia en Chile.

Propuestas y Recomendaciones para una Protección Efectiva

El SENAME, en su último período, fue sometido a duras críticas y ataques, desconociendo que jamás contó con el apoyo de otras instituciones, que también tienen responsabilidad con todos los niños, niñas y adolescentes y que nunca se han hecho cargo. Bastó que muriera una niña en una situación muy dolorosa, al interior de un CREAD para apuntar, señalar, criticar y condenar, dejando así en evidencia las reales condiciones en que SENAME ha funcionado desde sus inicios. Desde ese momento se han realizado mesas de trabajo tanto con el Ministerio de Salud como con el MINEDUC para ver cómo apoyan a estos casos, lo cual, según se argumenta, suena ridículo, cuando el discurso debiera ser “de qué manera atienden y dan una atención cómo merecen estos niños”.

Para abordar las deficiencias y garantizar una protección efectiva, se proponen las siguientes medidas:

• Todos los niños del país deben recibir una buena atención tanto en salud, educación, vivienda y beneficios sociales, apoyar a los padres o adultos que lo requieran, ya que es impensable que SENAME como institución se haga cargo de satisfacer todas estas necesidades si no tiene las competencias que se requieren.
• Hacer responsables a los padres, cuidadores o adultos a cargo de las niñas, niños y adolescentes en cuanto a su cuidado y protección. Esto a través de programas de habilidades parentales, los que estarán a cargo de profesionales que manejen estas materias y deberán hacer un seguimiento de sus casos.
• Que todos los sistemas o instituciones de gobierno visibilicen a los niños y niñas en todas las áreas, para así brindarles la atención que requieren, satisfacer sus necesidades y con ello asegurar su protección. No porque pertenezcan a SENAME, sino solo por el hecho de ser niño/a o adolescente y sujeto de derecho.
• Los CREAD a cargo de SENAME, deben ser efectivamente la última instancia en donde ingresen los niños, para ello se debe realizar un perfil de los niños CREAD bien definido y concreto, socializarlo con todos los Tribunales de Familia y no permitir el ingreso de NNA que no lo requieren, esto porque la internación les genera más daño que bien a aquellos que tienen alguna posibilidad de contar con el apoyo de un adulto.
• Estos CREAD no pueden tener una población mayor a 30 NNA, por su complejidad, por lo que esto también debe cambiar; actualmente los CREAD atienden una población que está bordeando y muchas veces supera los 100 NNA.
• SENAME debe contar con la cantidad suficiente de profesionales expertos en materias de maltrato en todas sus formas, que atiendan efectivamente a los niños, niñas y adolescentes que lo requieran, para ello se les debe exigir a lo menos un postítulo en estas materias.
• En todas las Unidades de Salud de los CREAD debe haber un médico a cargo de esta Unidad, que además atienda a los residentes en estos Centros. Así también, se debe realizar un diagnóstico acabado para definir qué otros profesionales se requieren, además de Psicólogos, T. Sociales, T. Ocupacional.
• Si bien es cierto en SENAME han fallecido una cantidad importante de niños/as, muchos de ellos han sido por enfermedades terminales o con un diagnóstico de mal pronóstico y que los padres o adultos responsables no han querido asumir esa responsabilidad.
• SENAME debe contar con una entidad fiscalizadora que supervise su accionar y si detecta algún error mejorar inmediatamente.
• Se debe incluir el autocuidado a todos los funcionarios, por lo menos dos veces al año. El trabajo con estos niños es desgastador, sobre todo por las etapas del desarrollo en que se encuentran, considerando que hay CREAD para lactantes hasta adolescentes.
• Debe además considerarse que los funcionarios no pueden trabajar más allá de 4 años en el mismo cargo, esto considerando que el trabajo con personas inevitablemente genera Síndrome Burnout, lo que reduce la eficiencia y eficacia de las intervenciones hacia los NNA, reduce la capacidad de respuesta en los funcionarios, desmotivación por su trabajo y por ende una mala atención hacia los sujetos de atención que son los NNA que lo requieran.

Avances en Infraestructura: El Caso de la Residencia San Arnoldo

Una de las soluciones que ha ofrecido el nuevo servicio es la reducción del volumen de NNA en los hogares, mediante la instalación de Residencias de Vida Familiar. La directora de Mejor Niñez explica que estos lugares tienen un tope de 15 menores y cuentan con 27 profesionales de distintas áreas. Uno de estos proyectos de infraestructura es el de la residencia San Arnoldo, perteneciente a Fundación Verbo Divino, en Puerto Varas, donde se construyó un espacio dormitorio con capacidad para dos niñas o niños y un lactante, habilitado con aire acondicionado, servicios higiénicos propios y acceso directo desde el exterior en caso de requerir la salida o ingreso, lo que evita el tránsito por espacios comunes de la residencia. Por su parte, el seremi de Justicia y DD.HH., Alex Meeder, señaló que “esta es una realidad que hemos podido apreciar, no solamente aquí en Puerto Varas, sino que también en la ciudad de Osorno, y por lo tanto se están utilizando correctamente los fondos que se destinaron para crear estas salas de cuidado.”

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