El sistema de pensiones en Chile presenta dos modalidades principales desde su división en 1981: el sistema de capitalización individual (AFP) y el sistema de reparto, al cual pertenecen las Fuerzas Armadas (FFAA) y Carabineros. El gasto en pensiones para estos últimos ha sido un tema de constante análisis y debate, especialmente en comparación con el Pilar Solidario y el sistema de AFP.
Evolución del Gasto Previsional: FFAA vs. Pilar Solidario
Gasto total como porcentaje del PIB
Según cifras recopiladas por Ciedess, el gasto estatal en pensiones de las Fuerzas Armadas como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) se ha mantenido relativamente estable en los últimos cinco años. Pasó de un 0,9% del PIB en 2020 a un 1% proyectado para 2025, desglosado en un 0,6% del PIB para Capredena y un 0,4% para Dipreca.
En contraste, el Pilar Solidario ha experimentado un aumento significativo, duplicando su representación como porcentaje del PIB, pasando del 1% en 2020 al 2,4% en 2025. Este aumento sostenido en el gasto del Sistema de Pensiones Solidarias (SPS) se atribuye a los diversos aumentos de beneficios y cobertura, particularmente tras la creación de la Pensión Garantizada Universal (PGU) en 2022.
Historial de Gasto y Cambio de Tendencia
Históricamente, hasta 2019, el Estado había destinado más recursos a las pensiones de las Fuerzas Armadas que a las pensiones solidarias. Sin embargo, esta tendencia cambió en 2020, año en que por primera vez el Fisco desembolsó más fondos para el Pilar Solidario que para las FFAA. Esta dinámica se ha mantenido hasta la actualidad, y la brecha entre los aportes a ambos sistemas se ha ampliado progresivamente.
En 2019, el gasto en las FFAA ascendió a US$2.451 millones ($1.824.857 millones, o 0,92% del PIB), mientras que en el Pilar Solidario el gasto fue de US$2.080 millones ($1.549.181 millones, o 0,78% del PIB). Esto contrasta con lo que ocurría en 2010, cuando el gasto en las FFAA representaba 0,99% del PIB, y en Pilar Solidario era el 0,61%.
Proyecciones de Gasto para 2025
El presupuesto del gobierno para 2025 contempla un incremento del 5% en los recursos destinados por el Fisco para prestaciones previsionales de las Fuerzas Armadas y del Orden y Seguridad Pública (Capredena y Dipreca) en comparación con el año 2024, estimándose un desembolso de $2.900.073 millones para estas cajas previsionales.
Por otro lado, los recursos que el Estado destinará a financiar pensiones solidarias experimentarán un alza del 7% en 2025 respecto a 2024. El proyecto de ley de Presupuesto 2025 contempla $7.087.484 millones para financiar la PGU, la Pensión Básica Solidaria (PBS) y el Aporte Previsional Solidario (APS).
Análisis del Gasto Per Cápita
Si bien el gasto fiscal total en el Sistema de Pensiones Solidarias es mayor, el análisis del monto promedio destinado por persona revela diferencias significativas. Ciedess señala que la brecha en el gasto per cápita entre ambos sistemas sigue siendo considerable. En 2023, el gasto per cápita en pensiones de las FFAA fue de $1.205.889, casi seis veces superior al del Pilar Solidario, que alcanzó los $216.200 en el mismo año.
En 2018, el gasto per cápita para pensiones en las FFAA fue de $828.310, casi 11 veces el per cápita en el Pilar Solidario, el cual llegó a $78.865 en el mismo año. Ciedess reporta que esta brecha ha venido aumentando sostenidamente en los últimos 10 años.
Número de Pensionados
En 2023, el total de pensionados en el régimen de las FFAA fue de 176.536 personas (104.578 en Capredena y 71.958 en Dipreca), mientras que el SPS benefició a un promedio mensual de 2.355.528 pensionados. En 2018, el total de pensionados en el régimen de las FFAA era de 174.037 personas mensuales promedio (105.956 en Capredena y 68.081 en Dipreca), mientras que el Pilar Solidario benefició a un promedio mensual de 1.468.055 pensionados en igual año.
Características de los Sistemas de Pensiones
Sistema de Pensiones de las Fuerzas Armadas (Capredena y Dipreca)
El sistema de pensiones en las FFAA se basa en la antigüedad. Para acceder a una pensión, se requieren 20 años de cotización. Con tal cantidad de años de aportes, el monto de la pensión inicial corresponde a dos tercios de la última remuneración imponible. Una mayor cantidad de años incrementa la prestación de forma proporcional, hasta una pensión total del 100% de la última remuneración con 30 años de servicio.
Elementos que determinan el cálculo de la pensión en Capredena:
- Años de servicio: Los funcionarios de las instituciones de las FFAA tienen derecho a pensionarse bajo este sistema a partir de los 20 años de servicio efectivos para el retiro.
- Causal de retiro: Puede ser por retiro programado (listas anuales de retiro), voluntario o por inutilidad (invalidez).
Financiamiento y Cotizaciones
El financiamiento de estas pensiones proviene tanto del Fisco como de aportes del personal activo y pensionado. La tasa de cotización en este sistema es del 6%, aporte que se descuenta de las pensiones hasta los 65 años. Esto se compara con el 10% de cotización que realizan los trabajadores en el sistema de capitalización individual.
Adicionalmente, los funcionarios de Capredena aportan un 0,5% al Fondo Revalorizador de Pensiones, un 6% a su Sistema de Salud y un 5% al Fondo de Desahucio.
En 2015, Capredena repartió $911 mil millones en pensiones, de los cuales el 94% fue aporte fiscal y solo el 6% restante correspondió a las cotizaciones de los uniformados. Entre 2011 y 2015, el Estado desembolsó cerca de $3,8 billones para solventar el fondo de retiro de Capredena.
Sistema de Capitalización Individual (AFP)
A diferencia del sistema de las FFAA, el sistema de capitalización individual no garantiza un monto determinado para las pensiones de vejez. El monto final depende del saldo acumulado en la cuenta individual de cada afiliado, las expectativas de vida (tanto del causante como de sus posibles beneficiarios de pensión) y la tasa de descuento para el cálculo de las pensiones.
Brecha entre Sistemas
Se observa una brecha significativa y creciente entre el monto promedio de las pensiones de vejez para tales sistemas. En 2023, la pensión de vejez promedio en Capredena fue de $1.383.969, y en Dipreca de $1.565.263. Esto contrasta marcadamente con el promedio de las AFP (pensión autofinanciada), que para pensión de vejez fue de $257.714.
En 2018, la pensión de vejez promedio para Capredena fue de $973.578, mientras que para Dipreca fue de $1.085.708, contrastando enormemente con el monto promedio del sistema de AFP, cuyo promedio para vejez fue de $204.263.
Contexto Histórico y Proyecciones del Gasto Público en Chile
Evolución del Gasto Público como Porcentaje del PIB
La Dirección de Presupuesto (Dipres) estima que el gasto público en Chile como porcentaje del PIB presenta una tendencia al alza, pasando de un 19,5% en 1990 a un 24,6% en 2024. Desde 2007, la tendencia es de crecimiento sostenido, influenciado por estímulos fiscales en periodos de recesión y crisis sanitarias. Desde 2022, se observa una estabilidad con un promedio de gasto público del 25,0% del PIB en los últimos cinco años (excluyendo 2021 por su carácter excepcional).
Factores que Impulsan el Gasto Público Futuro
La Dipres identifica los cambios demográficos como uno de los principales impulsores del gasto público futuro. El descenso de la fecundidad y el aumento de la esperanza de vida están acelerando el envejecimiento poblacional. Se proyecta que la población de 65 años o más pase de un 8% en 2021 a un 25% en 2050, mientras que el grupo menor de 15 años disminuirá de un 27% a un 14%. Esto implicará una reducción de la población económicamente activa.
Las mejores condiciones sanitarias y los avances médicos también incrementan la esperanza de vida. Si en 1992 era de 74,1 años, en 2021 subió a 81 años, proyectándose una ganancia adicional de 4,4 años al 2050. Se espera que el número de personas mayores de 80 años se incremente en un 204% entre 2024 y 2050.
Se proyecta que, descontando el servicio de la deuda, el gasto primario del Gobierno Central alcance los $139.083.37 millones al 2050, un crecimiento del 70% respecto al presupuesto de 2026. El Ministerio de Salud concentraría el 40% del gasto total, seguido por el Ministerio del Trabajo y Previsión Social con un 20%. Esto se alinea con el crecimiento de la población mayor y la demanda de beneficios previsionales y de salud.
Impacto Sectorial en el Gasto Futuro
- Ministerio de Salud: Pasará de representar un 5,6% del PIB en gasto a un 12% del PIB en 2050. La mayor presión se concentra en la atención institucional y primaria.
- Ministerio del Trabajo y Previsión Social: Aumentará su participación de un 5% a un 5,9% del PIB. El gasto se focaliza en la PGU, que crecerá un 93% al 2050, alcanzando los $15.500.000 millones (3,2% del PIB).
- Ministerio de Educación: Disminuirá su importancia en el presupuesto, pasando de un 20% del gasto total en 2026 a un 14% en 2050. Las transferencias a educación preescolar y escolar aumentarán un 6%, mientras que las destinadas a educación superior crecerán un 43%.
En conjunto, se prevé que el gasto primario total del Gobierno Central aumente desde cerca del 25% del PIB en 2026 hasta aproximadamente el 29,7% del PIB hacia 2050. La introducción de nuevos aportes en cotizaciones al sistema previsional por parte de los empleadores, combinados con un aporte fiscal, contribuirán a mejorar las pensiones futuras.
El Fondo Autónomo de Protección Social (FAPP) se diseñará con un carácter autónomo, sin consolidar sus activos y pasivos con la Posición Financiera Neta del Gobierno Central, cumpliendo estándares internacionales.
Envejecimiento poblacional: ¿Qué es la economía plateada?
Reformas Previsionales y el Debate sobre las FFAA
La discusión sobre una reforma previsional en Chile ha puesto en el centro el sistema de pensiones de las Fuerzas Armadas. La consigna del senador Juan Pablo Letelier (PS) al hablar de las pensiones de las FFAA, "Todos como ellos, o ellos como todos", resume una de las peticiones de la oposición en el marco de la discusión de la reforma previsional.
Impacto de la Reforma en las Pensiones Promedio
Con la creación del nuevo Programa de Ahorro Colectivo Solidario (PACS), según el acuerdo alcanzado por el gobierno con la DC, el monto promedio de las pensiones de vejez, que en 2019 era de $218.270, llegaría a $286.545 (según la distribución de pensionados de vejez hombres y mujeres vigente), según Ciedess. Esto equivale a un alza del 31% promedio.
Lo anterior, tomando en cuenta que los actuales pensionados hombres que cumplan los requisitos de acceso recibirían 2 UF de beneficio, mientras que las mujeres obtendrían 2,7 UF.
A su vez, de ser beneficiarios del Pilar Solidario, específicamente del Aporte Previsional Solidario de Vejez, la pensión promedio aumentaría a $327.327 para los menores de 75 años o a $354.878 para los mayores de 79 (según los montos de PBS y PMAS actuales).
Algunos expertos argumentan que el sistema de pensiones de las FFAA debe ser atractivo porque las remuneraciones son bajas, de lo contrario, habría que aumentar los sueldos, lo que resultaría más costoso para el Estado.
Controversias y Beneficios en las Pensiones de las FFAA
Dependencia del Aporte Fiscal
En 2015, Capredena repartió $911 mil millones en pensiones, donde el 94% de esa cifra fue aporte fiscal y solo el 6% restante correspondió a las cotizaciones de los uniformados. Entre 2011 y 2015, el Estado desembolsó en total cerca de $3,8 billones para solventar el fondo de retiro de Capredena. Con los dineros de todos los chilenos se financia un sistema que atiende a casi 107 mil ex funcionarios de las Fuerzas Armadas (y sus familias a través de pensiones y montepíos).
La Ley del Cobre, que obliga a Codelco a entregar el 10% de sus ventas a las FFAA, ha sido señalada como una "camisa de fuerza" para la empresa estatal, despojando al Estado de un caudal importante para políticas públicas. En 2016, Codelco tuvo que endeudarse para cumplir con sus compromisos financieros, incluyendo la entrega de US$707 millones a las FFAA.
Pensiones Millonarias y Casos Controversiales
Una nómina de ex oficiales del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea (FACH) que pasaron a retiro entre 2006 y 2016 y que reciben pensiones de Capredena, reveló que el promedio de pensiones de los oficiales de las FFAA roza los $2,3 millones. En esta lista, se destacaron 17 ex miembros de las Fuerzas Armadas con pensiones por sobre los $4 millones, siendo la más alta la del ex general de brigada de la FACH Patricio Franjola Buigley, quien pasó a retiro en julio de 2012 con una pensión de $5,9 millones.
Además, los ingentes recursos que el Estado inyecta para sostener este sistema previsional (un 0,9% del PIB nacional en 2012, según la Comisión Bravo) también son destinados a cubrir pensiones para ex uniformados condenados o procesados por violaciones a los derechos humanos y fraudes. Se identificó a más de 20 ex agentes de la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA) y de la Central Nacional de Informaciones (CNI) con pensiones promedio de $2,5 millones.
Ejemplos de Casos en la Nómina de Pensionados:
- Roberto Ampuero Alarcón: Coronel (r) del Ejército, condenado por secuestro y homicidio. Su pensión reajustada roza los $3,6 millones.
- Gabriel Guerrero Reeve: Coronel (r), también condenado en el caso Pisagua. Recibe una pensión de casi $2,6 millones.
- Pedro Collado Martí: Coronel (r) del Ejército, condenado por secuestro calificado. Recibe una pensión de $2,6 millones.
- Carlos Durán Low: Coronel (r), condenado por homicidio calificado. Recibe una pensión de $2,5 millones.
- Osvaldo Andrés Magaña Bau: Coronel (r), procesado por secuestro calificado de campesinos en Paine. Su pensión actual es de $2,6 millones.
- Julio Castañer González: Coronel (r), procesado por su presunta responsabilidad en el caso quemados. Pasó a retiro en enero de 2016 con una pensión de $2,8 millones.
- Alejandro Forero Álvarez: Doctor y coronel (r) de Aviación, acusado de prestar servicios al "Comando Conjunto" supervisando torturas.
- Víctor Lizárraga Arias: General (r) de Ejército, condenado por integrar asociación ilícita y cohecho en el "Caso Fragatas". Hoy recibe una pensión de $3,1 millones.
- Florencio Dublé Pizarro: General (r) de la FACH, procesado por malversación de caudales públicos. Hoy percibe una pensión de $3,1 millones.
- Gabriel Vergara Cifuentes y Juan Mac-Lean Vergara: Coroneles (r) y ex secretarios privados de Augusto Pinochet, condenados por malversación de caudales públicos en el "Caso Riggs". Mac-Lean recibe $2,9 millones de pensión.
- Jesús Sáez Luna: Capitán de Fragata (r), a quien se le incautaron 150 kilos de cocaína y pasta base. Recibe una pensión de $2,1 millones.
- Ricardo Hargreaves Butrón: General de Ejército, dado de baja en 2006 y luego recontratado. Pasó a retiro en 2014 y hoy percibe una pensión de $3,5 millones, a lo que se suman sus honorarios académicos.
Recontrataciones y Dobles Remuneraciones
La indagación de CIPER detectó al menos media docena de ex agentes de la CNI y la DINA que figuran recontratados en la Academia de Guerra y también en la Escuela Militar como Personal a Contrata (PAC) o Profesores Civiles (PC). Un documento interno del Ejército da cuenta que un militar retirado con rango de general puede recibir $2,5 millones si es recontratado para cumplir labores como PAC en la institución. Para los generales de brigada, el sueldo como PAC, al margen de la jubilación que reciben, alcanza $2.526.910.
La Academia de Guerra del Ejército es también un refugio para muchos uniformados que, una vez retirados, siguen vinculados a la institución. Un documento reservado del Ejército indica que un oficial en retiro con grado de coronel o general contratado como PAC, puede ganar entre $1,5 millón y $2,5 millones mensuales.
Se ha cuestionado que militares retirados contratados como PAC en la Academia de Guerra para labores administrativas y que, además, hacen clases y tienen contrato como profesores civiles (PC) hasta por 12 horas, es "imposible que cumplan con las funciones de los dos contratos".
Algunos ex oficiales vinculados a organismos represores de la dictadura, varios de los cuales gozan de suculentas pensiones, aún imparten clases o ejercen labores administrativas (en calidad de PC y PAC) en la Academia de Guerra y la Escuela Militar. Entre ellos se encuentran: Rodolfo Ortega Prado (ex jefe de la CNI en Punta Arenas), Guillermo Castro Muñoz (ex jefe del Estado Mayor del Ejército y miembro de la CNI), Carl Marowski Pilowsky (ex CNI) y Eduardo Ludovico Aldunate Hermann (general (r) y ex grupo escolta de Pinochet).