La subvención que el Servicio Nacional de Menores (SENAME) entrega a sus Organismos Colaboradores (OCA) ha experimentado un deterioro significativo. Esta situación impide la cobertura de los costos necesarios para una atención adecuada a los menores, lo que, según estimaciones, ha significado que el Estado ha dejado de invertir más de 500 millones de dólares en la asistencia a menores vulnerables a lo largo de los 14 años de vigencia del sistema.
Marco Legal y Evolución de la Unidad de Subvención del SENAME (USS)
La subvención que reciben estas instituciones está estipulada en la Ley 20.032 del año 2005 y su reglamento asociado. Esta normativa es la que define la Unidad de Subvención del SENAME (USS) y establece montos específicos para cada tipo de programa.
Fijación Inicial y Mecanismo de Reajustabilidad
La ley contempla un rango de precios, donde el valor más bajo permitiría una atención básica y el valor más alto garantizaría una atención óptima. En sus inicios, el reglamento definió los valores más bajos de la banda para cada programa. Con el paso del tiempo, se han introducido modificaciones al reglamento, permitiendo transitar hacia valores más altos dentro de la banda para ciertos programas.
El reglamento de la Ley 20.032 fijó en 2005 un valor inicial de la USS de $10.000 pesos chilenos. La reajustabilidad de este monto se estableció de acuerdo con la variación anual del Índice de Precios al Consumidor (IPC). En aquel momento, este valor fue considerado adecuado por la mayoría de los organismos colaboradores del SENAME.
La Crisis de Reajustabilidad: El Desfase con el Costo Real de los Recursos Humanos
Con el transcurso de los años, y cada vez con más fuerza, el monto de la subvención ha sido objeto de críticas crecientes. Se argumenta que no estaría cubriendo los costos reales de una atención de calidad para los niños y niñas. La hipótesis principal apunta al método de reajustabilidad de la USS que, al estar indexado únicamente con el IPC, no ha logrado reflejar el considerable aumento en el costo de los recursos humanos en Chile, un fenómeno evidenciado por el Índice de Remuneraciones (IR).
Dado que los OCA destinan, en promedio, el 73% de sus recursos a financiar personal profesional, técnico y administrativo, la desconexión de la subvención con el IR ha resultado en un deterioro real sustancial de su valor. Un análisis comparativo demuestra que, para el año 2018, las diferencias porcentuales entre una subvención reajustada por IPC y una reajustada por IR alcanzaban más de un tercio a favor de esta última. Esto significa que, desde 2006, y de manera cada vez más pronunciada, los OCA se han visto perjudicados por la indexación al IPC, considerando la estructura de sus costos operativos. Para el año 2017, la Unidad de Subvención Sename (USS) tenía un valor de $15.480.
Asignación Presupuestaria, Desigualdades y Desafíos Operativos
La Ley de Presupuesto de cada año asigna montos para ser transferidos a los organismos colaboradores del SENAME. Estos datos reflejan los recursos efectivamente disponibles para la operación de los programas de protección a la infancia.
Disparidad en el Gasto y Críticas
El Presupuesto 2018 para el Servicio Nacional de Menores consideró un gasto de $319.410 millones de pesos chilenos, lo que representó un incremento de 9,3% respecto al presupuesto anterior. Sin embargo, un estudio de Libertad y Desarrollo (LyD) devela una desigual distribución del gasto entre los menores que reciben subsidio directo del Estado y que son atendidos por entidades privadas, y los que son atendidos directamente por centros estatales. El estudio señala que, si bien el 91% de las plazas de los centros residenciales son privadas y el 95% de las atenciones son llevadas a cabo por organismos colaboradores, estos reciben solo el 63% del presupuesto total. LyD califica de "alarmante" esta brecha, dado que los niños derivados a los centros estatales podrían corresponder a casos más complejos.
Además, el presupuesto contempla un incremento importante en el gasto en personal del propio SENAME, destinando casi el 30% de sus recursos a los funcionarios. Paulina Henoch, investigadora de LyD, señala que "los mayores aumentos se deben a cambios de grados para 104 funcionarios, por criterios de antigüedad y gradualidad definidos, en vez de criterios de competencias".
El Polémico Pago de Deuda por Artículo 80 bis
Otro aspecto crítico es el Artículo 80 bis, que permite a los Tribunales de Familia derivar casos urgentes, obligando a las instituciones colaboradoras a prestar el servicio de manera inmediata, aun cuando no exista oferta programática o plazas disponibles. El financiamiento de estos casos por Artículo 80 bis se efectúa con meses y a veces años de retraso, lo que implica que las propias instituciones colaboradoras deban financiar las atenciones impuestas por esta norma.
Programas y Convenios de Colaboración
La Ley 20.032 establece un sistema de atención a la niñez y adolescencia a través de una red de colaboradores del SENAME, abarcando diversas modalidades de programas de protección:
- Programas de protección especializados:
- Programas de intervención integral especializada (PIE)
- Programas para niños, niñas y adolescentes en situación de calle (PEC)
- Programas de explotación sexual comercial infantil y adolescente (PEE)
- Programas de reinserción educativa (PDE)
- Programas en maltrato y abuso sexual grave (PRM)
- Programas para niños, niñas y adolescentes con consumo problemático de alcohol y/u otras drogas (PDC)
- Programas de atención con adolescentes que presentan conductas abusivas de carácter sexual (PAS)
- Programas de protección en general:
- Programas de prevención focalizada (PPF)
- Programas de protección ambulatoria para niños y niñas con discapacidad grave o profunda (PAD)
- Programas de Familias de Acogida Especializada con Programa de Protección Especializado (FAE-PRO)
- Oficinas de Protección de Derechos del Niño, Niña y Adolescente (OPD)
Adicionalmente, se han establecido diversos convenios intersectoriales para potenciar la protección y el desarrollo integral de la niñez y adolescencia en Chile:
- Convenio entre el Ministerio del Deporte, Ministerio de Justicia, Instituto de Deportes y SENAME, para facilitar la incorporación de niños y adolescentes del SENAME a programas deportivos.
- Acuerdos de colaboración mutua para promover el desarrollo de actividades conjuntas e intercambio en áreas de interés común, y asegurar la colaboración en el desarrollo de políticas y acciones dirigidas a la niñez, adolescencia y familia.
- Compartir información con JUNAEB para optimizar la entrega de apoyos y becas educativas a niños y adolescentes atendidos por SENAME.
- Convenio Intersectorial, Circuito Intersectorial de Femicidio (CIF), para establecer mecanismos de coordinación y erradicar la explotación sexual comercial infantil y proteger a víctimas de delitos.
¿Qué es la Ley de Garantías y Protección Integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes?
Propuestas de Reforma y Proyectos de Ley para la Subvención
En el ámbito legislativo, se ha avanzado un proyecto de ley que busca modificar la normativa que establece el sistema de atención a la niñez y adolescencia a través de la red de colaboradores del SENAME, y su régimen de subvención. Este proyecto ha recibido luz verde en la Comisión especial encargada de tramitar proyectos de ley relacionados con niños, niñas y adolescentes.
La propuesta central es aumentar la subvención que reciben las instituciones que colaboran con el SENAME, con el fin de mejorar el servicio que entregan y, particularmente, evitar el cierre de estas instituciones por razones de financiamiento, una situación que está ocurriendo en la actualidad. El texto aprobado por la Cámara Baja propone un cambio significativo en el rango de la subvención, permitiendo que esta pase de 8,5-15 unidades de subvención Sename mensuales a 15-30 dólares mensuales, lo que implica una duplicación del rango actual y una redefinición de la unidad de medida.
Según los cálculos, en el primer año de aplicación, el límite máximo efectivo de la subvención se incrementaría en un 25%, pasando de 15 a 18,75 dólares, lo que irrogaría un mayor gasto fiscal de 9.771 millones de pesos chilenos. A su vez, se estima que el mayor gasto fiscal, en caso de alcanzar el límite máximo del rango para la línea de Centros Residenciales (30 dólares), sería de 39.108 millones de pesos chilenos. El costo de aplicación de esta ley durante el primer año presupuestario de su vigencia se financiaría con cargo al presupuesto del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, con la posibilidad de que el Ministerio de Hacienda suplemente dicho presupuesto con cargo a la Partida Presupuestaria Tesoro Público.
Al respecto, la senadora Ximena Rincón ha valorado esta aprobación, enfatizando la necesidad de establecer condiciones mínimas antes de entregar recursos adicionales.
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