A partir de la promulgación en marzo de 2022 de la Ley sobre garantías y protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia, Chile cuenta con un marco normativo general para enfrentar integralmente la protección de sus derechos. Con la puesta en marcha del nuevo servicio Mejor Niñez en octubre de 2021, para la atención de los niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos, y la creación del Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil, el país tendrá en funcionamiento una institucionalidad más robusta para el respeto, protección, promoción y realización de los derechos de la niñez y adolescencia.
Contexto Normativo y la Transformación del Sistema de Protección
La Nueva Legislación y la Institucionalidad Robusta
La nueva institucionalidad permitirá contar con un sistema de justicia especializado, con fiscales, jueces y defensores expertos en responsabilidad penal adolescente. Junto a ello, se necesitan políticas públicas que aseguren a las familias condiciones socioeconómicas suficientes para que puedan cumplir con su rol protector.
El Rol de UNICEF en la Reformulación del Cuidado Alternativo
UNICEF se encuentra apoyando la reformulación del cuidado alternativo residencial para evitar la masividad de niños y niñas en residencias y hacer efectiva la protección y el buen trato dentro de ellas. Con este fin, es necesario fortalecer el trabajo con las familias de estos niños y niñas, de manera que puedan superar las vulneraciones y reunificarse con sus hijos e hijas, asegurándoles su derecho a vivir en familia.
Este apoyo de UNICEF se enfoca en concretar el cierre de los CREAD y consolidar el funcionamiento de las nuevas residencias familiares. Además, para contribuir a que niños, niñas y adolescentes se desarrollen en una familia, UNICEF está colaborando con el rediseño de los programas de familias de acogida, con el diseño del programa de revinculación familiar para la desinternación de niños y niñas de 0 a 8 años, y con el rediseño de los programas ambulatorios para mejorar su efectividad y lograr que no sean separados de sus familias.
Desafíos Pendientes y el Enfoque de Derechos
Coordinación y Protección Social
En el ámbito de la vulneración de derechos, se debe avanzar en el establecimiento de mecanismos de coordinación efectivos entre la oferta programática de protección especializada y la de protección social dirigida a las familias. Esto busca asegurar a todos los niños y niñas que están con cualquier medida de protección especializada (cuidado alternativo familiar, residencial, en proceso de revinculación familiar y en programas de protección especializados) el acceso a todas las prestaciones de protección social.
Reducción de la Violencia y Reinserción Social Juvenil
Para disminuir los índices de violencia, UNICEF apoya la articulación de diversos actores institucionales para avanzar en la implementación de acciones comprometidas en el Plan de Acción de la Niñez y Adolescencia 2018 - 2025. En esta línea, se requiere también un compromiso transversal para trabajar coordinadamente estos índices que los niños y niñas y adolescentes enfrentan en distintos ámbitos de su vida (familiar, escolar, institucional, entre pares).
En el ámbito de la responsabilidad penal adolescente, se requiere establecer el nuevo Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil especializado, actualmente en discusión en el Congreso Nacional. Este servicio deberá coordinar y entregar una oferta programática orientada a la efectiva reinserción social y a la promoción de conductas que permitan a los adolescentes desistir de la comisión de delitos. Asimismo, se deben mejorar las condiciones de los centros de privación de libertad de los adolescentes en cuanto a infraestructura y condiciones de habitabilidad, así como respecto de la supervisión en la aplicación de los programas que se brindan al interior de los mismos.
La Crisis del SENAME y la Transición a Mejor Niñez
Misión y Críticas al SENAME
Fundado en 1979, el Servicio Nacional de Menores (SENAME) tuvo como misión institucional contribuir a la prevención, promoción, protección y restitución de los derechos de niños, niñas y adolescentes (NNA) vulnerados. SENAME se estructuraba en tres áreas principales: Adopción, Justicia Juvenil y Protección de derechos, siendo esta última la encargada de los programas ambulatorios gestionados por Organismos Colaboradores externos.
En años recientes, SENAME enfrentó una profunda crisis de imagen pública, derivada de acusaciones de vulneración de derechos en sus centros, una situación reconocida y denunciada por la ONU (Comité de los Derechos del Niño, 2018). Se ha señalado que la legislación chilena no había logrado una actualización hacia un enfoque integral de prevención y promoción, manteniendo a los NNA en una visión de meros objetos de protección en lugar de sujetos de derecho.
Adicionalmente, los programas ambulatorios sufrieron una creciente sobredemanda de derivaciones por parte de los Tribunales de Familia, sin contar con plazas ni financiamiento suficientes por parte de los organismos colaboradores, lo que inevitablemente impactó en la calidad de la atención.
Promulgación de Mejor Niñez y Expectativas
Ante este contexto, el 22 de diciembre de 2020 se promulgó la ley 21.302, creando el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez, conocido como Mejor Niñez. A partir de entonces, SENAME se avocó exclusivamente al área de justicia juvenil, mientras que los servicios de protección de derechos fueron transferidos a Mejor Niñez, la cual inició sus actividades el 1 de octubre de 2021, manteniendo la oferta programática ambulatoria y residencial existente.
El 1 de octubre comenzó a operar el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, que reemplaza al Sename. Es la respuesta a las faltas sistemáticas y graves del Estado chileno en la protección de la infancia. Se agregan a estos análisis, los informes e investigaciones de la magistrada Mónica Jeldres, en 2013; de la Cámara en 2014; y del Fiscal Emilkrof en 2018.
Son muchas las expectativas que se ciernen sobre este nuevo servicio. Se espera que sea relevante el trabajo con las familias de niños y niñas; y desde enfoques comprehensivos que la sitúen en un contexto que determina sus privaciones y recursos, muy propio de los enfoques de intervención del Trabajo Social con familia. De los errores hay que aprender. Se espera que “Mejor Niñez” centre sus esfuerzos en una inversión que radique sus objetivos en los territorios, en los contextos en los que se producen las tensiones, privaciones y dialógicas por una sobrevivencia que pone a la familia siempre en el lugar de la demanda. Y que se encuentren fundados en la convicción de que la mejor inversión en infancia, es aquella que va dirigida en primer lugar a sus familias. El Sename dependía del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, mientras que el nuevo servicio lo hace del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, por lo que se espera que disponga de la maniobrabilidad, arrojo político y la debida urgencia, que tal contexto le brinda.
El resguardo de los derechos de los NNA es una cuestión multifactorial cuya complejidad debe ser considerada en los procesos de renovación legislativa sobre infancia. El presente estudio busca identificar los aspectos limitantes del sistema proteccional chileno para el ejercicio libre y consciente de los derechos de los NNA, así como rescatar los elementos positivos y replicables.
El Enfoque de Derechos y la Participación Infantil
Principios Fundamentales de la Convención sobre los Derechos del Niño
El reconocimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes (NNA) ha sido un proceso evolutivo, marcado por hitos internacionales como la Declaración de los Derechos del Niño en 1959 y su posterior actualización a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) en 1989. La CDN establece cuatro grupos fundamentales de derechos: principios rectores, derechos de supervivencia y desarrollo, derechos de protección, y derechos de participación (UNICEF, 2020).
Conocer la Convención es un paso necesario si queremos traducir nuestras políticas en mejoras para la infancia. El tratado más ratificado del mundo cuenta con 54 artículos, protocolos facultativos y observaciones generales. Promueve el ejercicio efectivo de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, lo que implica obtener resultados.
El enfoque de derechos también aclara quiénes son los agentes (titulares de derechos y de responsabilidades). La Convención establece parámetros, por ejemplo, el derecho a la educación o el derecho a la salud. Se promueve tanto que los niños, niñas y adolescentes sean capaces de reclamar sus derechos, como que los garantes de derechos cumplan sus obligaciones. La participación se erige como un componente crucial, no solo como una vía de acceso a otros derechos, sino también como un factor protector contra posibles vulneraciones y una manifestación de ciudadanía, todo ello enmarcado en el principio del Interés Superior del Niño.
Los requisitos necesarios para el reconocimiento de Ciudades Amigas de la Infancia se basan en la Convención sobre los Derechos del Niño. La respuesta está en un cambio de enfoque: reconocerlos como ciudadanos con derechos y darles un papel activo en la vida pública. El enfoque de derechos de infancia es aquel que adoptan los gobiernos y también los centros educativos, hospitales, etc.
La Evolución del Concepto de Participación Infantil
La participación infantil, como fenómeno histórico, es relativamente reciente. Históricamente, la concepción del niño variaba entre un "adulto pequeño" o un ser pasivo, hasta el desarrollo de estudios sobre la infancia en el Renacimiento y el posterior reconocimiento de los NNA como sujetos de derecho en el siglo XX. La etimología de la palabra "infancia" ("sin voz") refleja esta visión inicial.
Actualmente, se ha propuesto el Modelo de Participación Infantil significativa, que considera la participación como significativa cuando los NNA son informados, escuchados y tomados en cuenta en la toma de decisiones. Este modelo se basa en los aportes de Hart y Shier, y se articula en tres dimensiones:
- Informar: Implica proporcionar al NNA información completa sobre sus derechos y las posibilidades de su participación.
- Escuchar: Se refiere a la oportunidad de expresar libremente sus puntos de vista.
- Involucrar: Significa darle la oportunidad de influir en la toma de decisiones, asegurando que sus opiniones tengan efectos reales.
La participación infantil debe entenderse desde una visión tridimensional, donde la información apropiada, la libre expresión de puntos de vista y la influencia real en las decisiones otorgan valor intrínseco en términos de dignidad y autoestima, así como un valor instrumental para mejorar resultados individuales y comunitarios.
Convención sobre los derechos del niño EXPLICADA
El Enfoque de Equidad y su Aplicación
El enfoque de equidad atraviesa todo este proceso, porque no todos los niños y niñas parten del mismo punto. Algunos crecen en contextos con menos oportunidades educativas, menores ingresos o situaciones de vulnerabilidad añadida, como la discapacidad. El primer paso es conocer la situación de estos niños y niñas, para poder pensar en medidas dirigidas a ellos. Necesitamos saber quiénes son, qué elementos de vulnerabilidad o barreras encuentran y qué opinan sobre ellas. También, dónde viven y cómo son esos lugares (condiciones de sus viviendas, cómo se desplazan, qué servicios tienen sus barrios, etc.).
En esta fase se deben tomar medidas para revertir la situación. También deben incorporarse criterios para cerrar esas brechas en los procedimientos para acceder a servicios o ayudas en la entidad local, y que en los criterios de distribución de presupuesto se tenga en cuenta a la infancia más vulnerable. Para asegurarnos de que lo que estamos haciendo está teniendo resultado, debemos recoger datos sobre el efecto de la implementación del plan en el colectivo de niños y niñas más vulnerables.
Nuestro objetivo es incorporar a todos los niños, niñas y adolescentes en el ciclo de planificación, no solo de diseño del plan local sino también en el diagnóstico. En el proceso de reconocimiento de Ciudades Amigas de la Infancia, los requisitos que se piden a las entidades locales no son arbitrarios. Cuando se exige que un plan esté basado en un diagnóstico, que incorpore la participación infantil o que tenga un enfoque de equidad, en realidad se está pidiendo algo más profundo: aplicar el enfoque de derechos de infancia.
Investigación y Evidencia en Chile sobre Participación Infantil
Metodología del Estudio sobre Participación en el Sistema SENAME
Con el fin de explorar la temática de participación infantil en el sistema de protección chileno, se llevó a cabo un estudio que analizó críticamente la conceptualización de la participación infantil en las orientaciones técnicas de programas de atención ambulatoria de la red SENAME. La muestra consistió en 14 documentos regulatorios elaborados por SENAME, cumpliendo criterios de inclusión como la pertenencia al área de protección de derechos, ser orientación o normativa técnica, y estar vigentes.
Los datos se obtuvieron mediante lectura sistemática de los documentos seleccionados, organizando segmentos relevantes en una grilla basada en las dimensiones del modelo de participación significativa (Informar, Escuchar, Involucrar), además de una categoría para instancias identificadas por SENAME como participación pero no acordes al modelo. El análisis empleó tres niveles de codificación (códigos, familias de códigos y categorías), resultando en tres categorías principales: Participación del NNA, Visión de NNA, y Teoría y práctica de intervención.
Hallazgos Clave: Participación del NNA y Familiar
La categoría "Participación del NNA" abarcó las tres dimensiones del modelo de participación significativa:
- Informar: Fue la dimensión de menor ocurrencia, presente en todos los documentos de manera repetitiva: “Participación e información en cada etapa de la intervención. Se informará y se tendrá en cuenta la opinión del niño, niña y adolescente respecto a los procesos de intervención que le atañen, en función de su edad y madurez”. Este fragmento vincula la dimensión con los conceptos de Involucrar y Autonomía Progresiva, y tuvo mayor presencia en la Orientación Técnica de Proyectos (OT-PRJ).
- Escuchar: Fue el concepto de mayor frecuencia, ausente solo en la Orientación Técnica de Programas Especializados (OT-PEC).
- Involucrar: Su aparición está íntimamente ligada a las dimensiones de Informar y Escuchar, representando el punto de encuentro de derechos como la formación de un juicio propio, la libertad de opinión y expresión, y ser considerado en espacios institucionales (OT-OPD).
La categoría "Participación (sin las 3 dimensiones)" agrupó conceptos que SENAME identificó como componentes de la participación, sin ajustarse estrictamente a las tres dimensiones principales. El código más notorio fue "Participación a secas", refiriéndose a instancias donde el término se utiliza sin claridad sobre la forma de participación del sujeto, a menudo implicando mera presencia en un espacio.
El adjetivo "Participativo" también fue identificado, calificando instancias o prácticas como participativas sin explicitar los mecanismos subyacentes. No obstante, se delimita el concepto de "participación" para SENAME según Anillas y Pauccar (2006) como "el derecho asumido como capacidad de opinar ante otros y con otros. De hacer que sus voces sean tomadas en cuenta seriamente y de asumir responsablemente, según su grado de madurez y desarrollo, decisiones compartidas en asuntos que afectan sus vidas y las de sus comunidades. Es decir, poder opinar, decidir y actuar organizadamente". Para que esto sea posible, se requiere que los adultos generen condiciones para la confianza y expresión de opiniones, considerando el principio de Autonomía Progresiva (OT-OPD).
Resulta llamativa la repetición de los conceptos "Participación Familiar" y "Participación de adultos significativos", promoviendo la inclusión de miembros de la familia y cuidadores en la intervención. Si bien los NNA son el sujeto principal de acción, se reconoce su inserción en un entorno familiar y socio-comunitario que requiere abordaje articulado (OT-PPF). Se evidencia cierta inconsistencia en el planteamiento de la participación familiar, alternando entre "el niño y su familia" y "la familia", sin clarificar si esta última acepción incluye al NNA. Se subraya la importancia de generar espacios diferenciados para NNA y adultos significativos, ya que estos últimos valoran estas instancias no solo para resolver situaciones de los niños, sino también como espacio de desarrollo personal, impactando positivamente en la superación de vulneraciones de derecho (OT-PPF).
En Europa, la investigación sobre participación infantil ha crecido, indicando que los NNA en sistemas proteccionales a menudo sienten que sus opiniones no son consideradas en las decisiones de cuidado, y que factores como el acceso a la información, la edad y la percepción de ser "disruptivo" influyen en su nivel de participación. En Latinoamérica, la investigación se ha centrado principalmente en el ámbito de la ciudadanía. Un metaanálisis reveló que los países sudamericanos con mayor producción en el tema son Argentina, Colombia y Chile.
En Chile, los estudios también se han enfocado en la participación ciudadana, observándose una dicotomía discursiva entre una visión adultocéntrica y otra a favor de una participación infantil más democrática. Los estudios con NNA en el sistema de protección chileno son aún incipientes. Investigaciones recientes sugieren que los programas tienden a un enfoque más carencial que de promoción, que se institucionaliza el tiempo de ocio de los NNA, y que los adultos suelen informar pero no escuchar ni permitir la decisión de los NNA.
SENAME ha intentado abordar estas carencias con iniciativas como las consultas nacionales periódicas “Mi opinión Cuenta” o “Mi derecho a ser escuchado”. Sin embargo, investigaciones con funcionarios de las Oficinas de Protección de Derechos (OPD) concluyen que el resguardo del derecho a la información de los NNA es de baja calidad, ya que no se les informa en formatos o lenguajes adecuados, ni se les explica claramente su rol en instancias participativas.
Críticas y Deficiencias Estructurales del Sistema de Protección
Problemas en Evaluación, Presupuesto y Procedimientos
Informes y estudios señalan deficiencias significativas en el sistema de protección infantil chileno:
- Evaluación y Fiscalización: "Ningún mecanismo de evaluación contempla el impacto positivo o directo de los programas que conforman la red Sename. Hasta 2017, la red solo había sido evaluada una vez, en 2011". Los deficientes mecanismos de evaluación y fiscalización impactan la inversión estatal en infancia.
- Presupuesto y Organismos Colaboradores: Existen problemas presupuestarios en los organismos colaboradores, que gestionan el 79% de las residencias. Se reporta "demora en la entrega mensual de subsidios por parte del Sename, cuya tardanza afecta presupuestariamente a estos organismos".
- Criterios de Institucionalización: Se cuestiona la institucionalización como última ratio, señalando que "uno debiera institucionalizar (a los niños, niñas y adolescentes)", pero lo que ocurre aparentemente no es eso.
- Información Judicial y Procedimientos de Protección: La "deficiente calidad de información que reciben los jueces" lleva a decisiones tomadas sin informes de diagnóstico adecuados, especialmente en medidas cautelares. El propio Poder Judicial reconoce "graves problemas en el desarrollo de los procedimientos de protección".
- Falta de Uniformidad en Criterios Jurídicos: La regulación de las medidas de protección carece de pautas o criterios fijos para determinar la vulneración de derechos.
- Lentitud Legislativa: La lentitud en la tramitación de proyectos de ley ligados a la infancia demuestra que, "pese al discurso público, las respuestas ante la infancia vulnerada siguen sin ser una prioridad en Chile".
Propuestas y Recomendaciones para un Sistema Efectivo
Los niños, niñas y adolescentes tienen derechos y es fundamental garantizar su cumplimiento. Se sugiere la creación de una especie de Defensoría Penal Pública para los derechos de los niños, niñas y adolescentes, un abogado especializado que los represente judicialmente en los procesos, en reemplazo de la figura de la curaduría ad litem.
La Misión de Observación SENAME 2017, en sus informes, desplegó resultados categorizados en temáticas clave como "Condiciones de vida y cuidado", "Vinculación con el medio y participación", "Educación", "Familia e identidad", y "Salud Mental". Estos informes proporcionan una base crucial para las mejoras continuas.