La discusión sobre las reformas a los sistemas de seguridad social y salud en Chile ha estado marcada por recientes propuestas constitucionales y la interpretación que de ellas podría derivarse por parte del Tribunal Constitucional (TC). Estas propuestas no solo impactan la estructura de beneficios como la Pensión Garantizada Universal, sino que también redefinen marcos para derechos fundamentales como el aborto, la objeción de conciencia y el financiamiento de la educación.
El Pilar Solidario y la Pensión Garantizada Universal (PGU)
En enero de 2022, se creó la Pensión Garantizada Universal (PGU) al amparo de la Ley N° 21.419. Este beneficio está dirigido a personas de 65 años y más, sin importar si están pensionadas o no, trabajando o no, siempre que pertenezcan al 90% de menores ingresos de la población total del país. No obstante, la Ley N° 21.419 estableció una particularidad: a las pensionadas y los pensionados de AFP con Aporte Previsional Solidario de Vejez (APSV) que recibían una pensión final garantizada mayor que la PGU, el Instituto de Previsión Social (IPS) les debía asignar el beneficio de mayor monto entre el valor de la PGU y el valor del APSV.
Es importante resaltar que, si bien la PGU no reemplazó los beneficios del Pilar Solidario de Invalidez, sí mejoró su cobertura y sus montos. El Instituto de Previsión Social (IPS) es la entidad pública encargada de administrar el Sistema de Pensiones Solidarias. Una persona beneficiaria de Pensión Básica Solidaria de Invalidez (PBSI) recibirá este beneficio hasta el último día del mes en que cumpla 65 años de edad.
Exención de Cotización de Salud para Beneficiarios de PGU
Las personas beneficiarias de la PGU estarán exentas de la cotización obligatoria de salud y tendrán derecho a la correspondiente bonificación solo si integran un grupo familiar perteneciente a los cuatro primeros quintiles de la población de Chile, lo que equivale al 80% de la población de menores ingresos, conforme al instrumento técnico de focalización (1.876 puntos).
Beneficios Asociados: Asignación por Muerte
La Asignación por Muerte es un beneficio que busca reembolsar a quien ha sufragado los gastos funerarios de una persona fallecida que fue pensionada del sistema previsional antiguo o beneficiaria del Pilar Solidario.
El Debate Constitucional y el Tribunal Constitucional
La propuesta constitucional que se votó el 17 de diciembre de un año reciente generó un amplio debate, especialmente en relación con el papel del Tribunal Constitucional (TC) y sus implicaciones para diversas políticas públicas y derechos fundamentales. Domingo Lovera Parmo (46), abogado y doctor en Derecho, e integrante de la Comisión de Expertos que participó en este proceso constitucional, compartió su opinión sobre el texto.
Evolución del Proceso Constitucional: Comisión Experta vs. Consejo Constitucional
Inicialmente, durante el trabajo en la Comisión Experta, existía una cierta disposición a dialogar y acordar, debido a una división equitativa de 12 y 12. El anteproyecto resultante "probablemente no dejaba feliz a nadie", lo que, según Lovera, residía en su fortaleza, ya que "las demandas de los distintos sectores no estaban recogidas expresamente en la propuesta, pero tampoco estaban prohibidas".
Sin embargo, tras la elección del Consejo Constitucional, el escenario político cambió drásticamente. Las derechas, que no habían logrado incorporar sus ideas en la Comisión Experta, no encontraron límites para hacerlo en el Consejo, donde contaban con las mayorías necesarias para bloquear la presentación de normas provenientes de la izquierda y centroizquierda. Respecto a los artículos en los que supuestamente se ofreció incluir ideas de otros sectores, Lovera es tajante: "Fueron redacciones que hicieron las derechas, en las que nosotros no participamos. Todas las redacciones siempre provinieron de ellos". Esta dinámica, según él, también se observó en la Comisión Experta, donde las derechas escuchaban inquietudes, regresaban con una nueva redacción y la presentaban como una inclusión, una "oferta" que, en realidad, era "una suerte de extorsión".
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Control Preventivo de Constitucionalidad y la "Tercera Cámara"
Un cambio significativo en la propuesta fue la reintroducción del control preventivo de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional, algo que no estaba presente en el anteproyecto. Esto obliga a la sociedad a considerar no solo lo que pueda hacer el Congreso, sino también "qué es lo que hará esta 'tercera cámara' (el TC), que puede dirimir la interpretación de la Constitución". Lovera critica que se tenga que depender del perfil político de quienes integran el TC para prever la interpretación de la Constitución, calificándolo de "democráticamente inadmisible" que la composición de un organismo cambie la interpretación de toda la Constitución.
Implicaciones de la Propuesta en Derechos Fundamentales y Políticas Públicas
El Aborto en Tres Causales y la Declaración de Inconstitucionalidad
Lovera sostiene que "las normas incorporadas podrían abrir el espacio para que se declare la inconstitucionalidad del aborto en tres causales". Esto se basa en que la propuesta dispone que "el niño es todo ser humano menor de 18 años y que la ley protege la vida del que está por nacer". En contraste con la derogación de una ley (que es una decisión política), la declaración de inconstitucionalidad por parte del TC implica que una ley es sancionada por contravenir la Constitución. La oferta de la derecha a la izquierda de volver a una redacción que protegía la vida del "que" está por nacer, en lugar del "quien", no era regresar al anteproyecto (ya desmontado), sino al texto de 1980. Los expertos de izquierda advirtieron "trampas" en estas redacciones, especialmente cuando se proponía cambiar una norma de infancia para definir al niño como sujeto constitucionalmente protegido, mientras se buscaba restringir el acceso al aborto.
La Objeción de Conciencia y su Ampliación Extravagante
Otro punto controversial es la objeción de conciencia. Si bien hasta ahora estaba circunscrita al tema del aborto, la propuesta, tal como quedó redactada, la ampliaría significativamente. Mientras que en redacciones anteriores (ya consideradas "extravagantes") se establecía que debía ser personal e institucional, ahora simplemente dice que "hay objeción de conciencia y la ley determinará los casos y formas en que esta se va a ejercer". Lovera considera esto "peor", porque establece y reconoce la objeción de conciencia como un derecho fundamental para reclamar creencias, convicciones o religión como "razón válida para eximirnos de cumplir la ley". Además, permite que personas jurídicas (instituciones o entidades) sean titulares de este derecho. Esta norma es calificada de "extravagante", ya que "no hay ningún otro país que tenga una norma tan cargada en materia de libertad de conciencia y religión como la propuesta del Consejo, que además vaya acompañada de una objeción de conciencia". En países como Alemania o España, está acotada al servicio militar, y en algunos países africanos para eximirse de trabajos forzosos, pero siempre con la obligación de prestar un servicio social equivalente. Lovera ejemplifica con casos comparados, como pasteleros que se niegan a no discriminar a parejas gay, empleadores que no quieren cubrir ciertos seguros de salud por creencias religiosas, o padres que no desean enviar a sus hijos a la escuela por pacifismo. La pregunta es: "¿Los vamos a eximir del cumplimiento de la ley?".
El Financiamiento de la Educación: Constitucionalización del "Voucher"
En el derecho a la educación, la propuesta constitucionaliza una forma específica de política pública de financiación: el "voucher". En lugar de establecer el deber del Estado de financiar un sistema de educación, se dispone que su deber es "garantizar el financiamiento por estudiante en establecimientos estatales y privados". El concepto de "por estudiante" implica que el financiamiento "anda con la financiación [...] en la mochila" del alumno, pudiendo llevarla al establecimiento de su interés, ya sea público o privado. Este modelo, según Lovera, "no tiene ninguna señal de permitir una mejor financiación del sistema público". A esto se suma la disposición de que "se asignarán recursos públicos a instituciones estatales y privadas según criterios de razonabilidad, calidad y no discriminación arbitraria". La crítica es que los colegios públicos, que hoy tienen peores condiciones de calidad que los privados, podrían verse aún más desfavorecidos, y si los privados reciben menos, podrían alegar discriminación. Estos criterios recogen argumentos que la derecha ha esgrimido contra las políticas educativas recientes, cuestionando por qué el Estado financiaría preferentemente la educación pública.
El Derecho a Elegir en Salud y Seguridad Social: Barreras a la Solidaridad
La propuesta constitucionaliza el "derecho a elegir" tanto en la seguridad social como en el derecho a la salud. Esto significa que, "si no existieran isapres o AFP, habría que crearlas para que las personas pudieran desarrollar su libertad de elegir". En salud, el derecho a elegir puede ejercerse en el ámbito estatal o privado, pero siempre "condicionado a tu capacidad de pago".
Lovera señala los obstáculos que esto impone a la solidaridad: "Tu derecho a elegir irá asociado a tu dominio sobre las cotizaciones", lo que implica que la cotización es propiedad individual que ninguna regulación legal podría redirigir. Si se propusiera que una parte de la cotización fuera a un fondo común para mejorar las pensiones de quienes tienen menos recursos, podría ser declarado inconstitucional, pues la ley no podría disponer un destino no elegido por el cotizante. Esto, incluso, podría afectar el aporte del empleador, que la derecha considera también una forma de cotización.
Si bien algunos defienden el sistema chileno como "solidario mixto" por la existencia del Pilar Solidario, Lovera aclara que este programa "está destinado a cubrir las pensiones de emergencia o aquellas pensiones de personas que no logran satisfacer los mínimos legales". No hay un componente de solidaridad universal para todos los cotizantes que cumplen con los mínimos legales, lo que es problemático no solo para la izquierda, sino para los socialdemócratas. La propuesta, a su juicio, "no abre ninguna ventana para probar alternativas de política pública distintas a las que hoy rigen en salud y seguridad social", lo que impediría mejorar las pensiones si se aspira a probar otras vías.
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