Durante años, la percepción pública y de expertos sobre el Servicio Nacional de Menores (SENAME) estuvo marcada por complejas realidades, en particular el uso del término "Niños del Sename" que, aunque parecía una utilización errada del sujeto, ocultaba una profunda lógica tutelar anclada en la cultura respecto a la infancia en situación de vulnerabilidad. Esta situación provocó un llamado a la transformación del sistema de protección, dando paso a una nueva institucionalidad.
El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia: Un Nuevo Paradigma
El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia es un servicio público descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios. Se encuentra sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, que garantizará el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y de sus colaboradores acreditados.
Objeto y Enfoque del Servicio
El Servicio tendrá por objeto garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Deberá asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad. Asimismo, garantizará, en el ámbito de su competencia y atribuciones, el pleno respeto a los niños, niñas y adolescentes en su calidad de sujetos de derechos de especial protección. También deberá respetar y hacer respetar sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de la República, la Convención sobre los Derechos del Niño y los demás tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile y que se encuentren vigentes. Actuará de un modo acorde a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción, garantizando el derecho de acceso a la justicia que, de forma independiente al Servicio, se otorgue a los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención. De acuerdo con la ley, el Servicio ejercerá sus funciones con un enfoque de derechos de manera concordante con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.
Principios Rectores
Además de un enfoque de derechos, el Servicio se rige por los siguientes principios rectores:
- El interés superior del niño, niña o adolescente.
- La igualdad y no discriminación arbitraria.
- La autonomía progresiva.
- La perspectiva de género.
- La inclusión.
- La protección social.
- La participación efectiva.
Sujetos de Atención
El Servicio dirigirá su acción a los niños, niñas y adolescentes. No obstante, seguirán siendo sujetos de atención del Servicio quienes tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios, hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.
Estructura y Dirección
El Servicio es dirigido por un Director o Directora Nacional que dura cinco años en su cargo y puede renovar su nombramiento por una sola vez. El Servicio contará con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales del Servicio son nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.
Funciones Clave del Servicio
Entre las funciones principales del Servicio se incluyen:
- Elaborar la normativa técnica y administrativa respecto de cada programa de protección especializada.
- Colaborar con los órganos del Estado en el marco de sus competencias, y requerir o entregar información cuando corresponda.
- Generar procedimientos idóneos, formales y permanentes destinados a recabar periódicamente la opinión de los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio y de sus familias, o de quienes los tengan legalmente a su cuidado.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la protección especializada de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
- Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica.
- Solicitar información a cualquier órgano del Estado que estime conveniente para el buen cumplimiento de sus funciones.
- Ejercer las acciones que correspondan para la recuperación de los recursos que hayan sido utilizados en contravención de lo dispuesto por la normativa pertinente o el respectivo convenio.
- Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.
Líneas de Acción y Modalidades de Atención Especializada
El Servicio operará asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, por sí o a través de terceros. Las líneas de acción o modalidades de atención especializada que ofrecerá son:
- Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
- Intervenciones ambulatorias de reparación.
- Fortalecimiento y vinculación familiar.
- Cuidado alternativo.
- Adopción.
En cuanto a la línea de acción de adopción, corresponderá a toda actividad tendiente a procurar al niño, niña o adolescente una familia, cualquiera sea su composición, que le brinde afecto y le procure los cuidados para satisfacer sus necesidades vinculares y materiales, cuando esto no pueda ser proporcionado por su familia de origen, conforme a la normativa de adopción vigente.
Diseño de Programas y Mecanismos de Fiscalización
Los programas de protección especializada deberán diseñarse en base a evidencia técnica y territorial, a evaluaciones anteriores realizadas por el Servicio o un tercero, y atendiendo a las evaluaciones realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia u otros organismos del Estado competentes. Para asegurar el cumplimiento y la calidad, el Servicio contará con una unidad de fiscalización. La supervisión y fiscalización consistirá en el mecanismo de control a través del cual podrá aplicar sanciones a los colaboradores acreditados en los casos calificados. Los niños, niñas y adolescentes respecto de quienes se adopte una medida de protección serán derivados a los programas de protección especializada por los tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez que las determinen, según corresponda.
Colaboradores Acreditados y Régimen de Sanciones
El Servicio deberá mantener y administrar un registro de los colaboradores acreditados, el cual estará siempre disponible en su página web y se actualizará una vez al año. Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hubieren adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes, y que afecten el correcto uso de recursos públicos.
En caso de incumplimiento, se aplicarán sanciones. Para la determinación de la sanción en infracciones graves, el Servicio procurará que su aplicación resulte idónea para el cumplimiento de los fines de la protección especializada. Se considerará una infracción gravísima la ocurrencia de delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes, así como aquellos que afecten el correcto uso de recursos públicos. Una infracción gravísima puede ser sancionada hasta con el término de la acreditación.
El Consejo de Expertos
El Servicio contará con un Consejo de Expertos conformado por cinco miembros con experiencia y reconocida trayectoria en áreas ligadas a la niñez. Los integrantes durarán tres años en su cargo y podrán renovar su nombramiento por una sola vez.
Priorización de Casos y Acceso a la Justicia
Los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que permitan hacer efectiva su priorización.
Indemnización por Daños por Falta de Servicio
En caso de que niños, niñas o adolescentes resulten dañados por falta de servicio, la indemnización por el daño moral será fijada por el juez. El magistrado deberá considerar la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado a consecuencia del daño producido.
Antecedentes y Críticas al Sistema Anterior: El Legado de SENAME
La Percepción de los "Niños del Sename" y la Lógica Tutelar
Diversos medios de comunicación, la opinión pública y expertos se referían a los "Niños del Sename" dando por entendido que quien recibe una prestación de parte de la institucionalidad estatal queda coaptado por la misma al recibirla. Esta percepción, si bien puede parecer una simple utilización errada del sujeto, oculta la lógica profunda del sistema tutelar anclada en nuestra cultura respecto a la infancia en situación de vulnerabilidad. Transcurridos 25 años de la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño, aún persiste el desafío de comprender que la autonomía y corresponsabilidad no refieren solo al conjunto de normas que lo expresan, sino que implica en la cotidianidad creer efectivamente en los recursos y capacidad de cambio de las familias para enfrentar las problemáticas por las cuales reciben atención de programas especializados. A pesar de los desafíos, todos los días se observan casos de niños, niñas y adolescentes junto a sus familias que, con apoyo de programas, han podido transformar sus vidas.
El Programa 24 Horas: Un Esfuerzo Intersectorial Previo
El Programa 24 Horas, diseñado en 2009 e implementado en 2010, fue un programa intersectorial entre la Subsecretaría de Carabineros, el Servicio Nacional de Menores (dependiente del Ministerio de Justicia), y la Subsecretaría de Prevención del Delito (dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública). Los Centros de Atención de Nivel Primario (CANP) actuaban como la puerta de entrada a este programa en ciudades como Arica, Iquique, Antofagasta, Valparaíso, Santiago (Rancagua), Talca, Temuco y Puerto Montt.
Las características de este programa incluían:
- Focalización: Cada modalidad era barrial o comunal y se insertaba en el territorio.
- Complementariedad: El Programa 24 Horas se planteaba como un modelo de gestión territorial intersectorial. Se esperaba que los proyectos realizaran acciones para trabajar en complementariedad en los casos donde participara más de una modalidad. Las intervenciones debían generar sinergia con las que realizaban otros programas.
- Gestión Territorial: Era un elemento central del programa, sirviendo de enlace entre el diseño y la implementación.
El Impacto de la Internación Residencial y la Violencia Institucional
Un estudio realizado por UNICEF y el Poder Judicial ha develado los abusos en residencias de protección, recordando que cerca de quince mil niños son atendidos anualmente en estos centros. Paradójicamente, la solución legal frente al maltrato grave y la negligencia, trae aparejada otras formas de vulneraciones: la ruptura parcial o total de los vínculos con la familia de origen y la violencia institucional representada por las prácticas de las residencias. La separación protege a los niños del maltrato de los padres, pero en sí misma no cambia a los padres. Se entiende que la separación de un niño con su familia de origen es una situación excepcional y transitoria, dados los graves efectos psicológicos, estudiados hace más de 60 años, que tienen este tipo de acontecimientos.
En Chile, la internación de niños ha sido un medio frecuente de protección a la infancia gravemente vulnerada y se ha mantenido vigente desde 1758, cuando se fundó la primera casa de expósitos de Santiago. Un estudio de 2010 encargado por UNICEF y SENAME -Focalización del sujeto de atención y propuestas metodológicas para la intervención con niños, niñas y adolescentes en protección residencial-, señalaba que el tiempo promedio de permanencia en las residencias era de 2,7 años, lo que convertía la situación provisoria en prolongada e incluso permanente. Esta problemática se reflejaba en el diseño del sistema de visitas, donde habitualmente no existían condiciones mínimas para encuentros que permitieran la promoción de relaciones familiares, como horarios restringidos, espacios inapropiados o distancias excesivas. Desde esta perspectiva, la separación que busca proteger era experimentada como un castigo antes que constituirse como una oportunidad para modificar un problema en las relaciones entre padres e hijos. En este contexto de gran adversidad, se presentaba una tremenda dificultad para los niños, las familias y los equipos de las residencias: la imposibilidad de desarrollar lazos de confianza, apoyo o solidaridad en función de la restitución de los derechos vulnerados. Aquel desencuentro, prácticamente cotidiano, era el síntoma más evidente de un sistema de protección que en sus cimientos hacía inviable la posibilidad de reconstruir los vínculos que se habían fragmentado a través de la historia.
Los Desafíos del Sistema de Protección: Más allá de la Eficiencia
El problema de la separación y la internación residencial como mecanismo de protección de los derechos no elude el problema del maltrato infantil o de la negligencia parental. Describir los efectos de la protección residencial nos muestra la complejidad y la desarticulación con la que opera un sistema que, en su afán por proteger, repetía y actualizaba la violencia sobre los niños, las familias y los profesionales. La frecuencia con que en Chile se destapaban situaciones de vulneración en residencias de protección, seguidas de la negación y el silenciamiento de las historias de los niños y niñas internados, llevó a crear y legitimar un sistema de protección de la infancia segregado donde la desconfianza circulaba entre los organismos colaboradores, el SENAME y el Poder Judicial. Si se busca un proyecto que considere realmente a los niños como sujetos plenos de derechos, es fundamental no infantilizar la infancia negando su dimensión política y proponiendo que este es solo un problema de eficiencia o voluntarismo que se resuelve entregando mejores prestaciones. Abordar el maltrato infantil por parte de la familia o las vulneraciones y abusos en manos de instituciones que tienen por principal tarea la protección, no puede desligarse de una discusión que piense el lugar de los niños y niñas en nuestra sociedad, así como el contexto en el que se desarrolla y reproduce la violencia.
La Verdadera Reparación de Derechos: Un Compromiso Comunitario
La reparación de los derechos vulnerados no se reduce a la conformación de un ambiente que supla o compense las carencias afectivas y materiales del niño, ni se resuelve por la sustitución de un adulto deficiente por otro mejor o de una familia inmoral por otra con valores. La restitución de los derechos requiere de otros: de la familia si es posible, de las educadoras de trato directo, de los profesionales, directores y directorios de las fundaciones; requiere de la comunidad. De esa forma, la posibilidad de que un niño recupere la confianza en otro, en particular de un adulto, se sostiene en que pueda ser reconocido como un sujeto más allá de sus antecedentes, de su historial de vulneraciones y del estigma de su historia previa.