La Contraloría General de la República de Chile ha emitido un importante dictamen (N° E10529, de 21-01-2025) que clarifica la pertinencia de exigir proyectos de accesibilidad universal en obras de repavimentación. Este pronunciamiento surge de una consulta realizada por la Directora del Servicio de Vivienda y Urbanización (SERVIU) de la Región de Los Lagos, respecto a la obligación de cumplir con la normativa de accesibilidad universal como requisito previo a la revisión de proyectos de pavimentación en el espacio público.
Marco Legal de la Accesibilidad Universal y Pavimentación
Ley N° 20.422: Normas de Igualdad de Oportunidades e Inclusión
El inciso primero del artículo 28 de la Ley N° 20.422, que establece normas sobre igualdad de oportunidades e inclusión social de personas con discapacidad, dispone que “Todo edificio de uso público y todo aquel que, sin importar su carga de ocupación, preste un servicio a la comunidad, así como toda nueva edificación colectiva, deberán ser accesibles y utilizables en forma autovalente y sin dificultad por personas con discapacidad, especialmente por aquellas con movilidad reducida”. Asimismo, esta exigencia se aplica a las obras que el Estado o los particulares ejecuten en el espacio público al interior de los límites urbanos. El cumplimiento de la Ley 20.422 implica realizar ajustes y adecuaciones en edificios existentes para eliminar barreras arquitectónicas, y para las nuevas construcciones, la accesibilidad universal debe ser considerada desde el diseño y la concepción del proyecto.
Ley N° 8.946: Rol del SERVIU en Pavimentación Comunal
El inciso primero del artículo 11 de la Ley N° 8.946, sobre Pavimentación Comunal, prescribe que “Corresponderá a los Servicios de Vivienda y Urbanización fiscalizar las obras de pavimentación”. A su turno, el artículo 77 de esa preceptiva legal consigna que “en el ejercicio de la facultad de fiscalización que compete a los Servicios de Vivienda y Urbanización, les corresponderá aprobar los proyectos de pavimentación, informar técnicamente las solicitudes de rotura de pavimentos que se presenten a las municipalidades y supervigilar las obras correspondientes”. Además, dichas reparticiones “deberán inspeccionar, certificar y recepcionar las obras de pavimentación conforme al proyecto aprobado y las normas aplicables”.
Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) y su Ordenanza General (OGUC)
Por su parte, el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) indica que la construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación y demolición de edificios y obras de urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas o rurales, requerirán permiso de la Dirección de Obras Municipales (DOM), a petición del propietario, con las excepciones que señale la Ordenanza General.
A su vez, la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) prevé varias disposiciones relevantes:
- El artículo 2.2.8. de la OGUC establece que, con el objeto de asegurar el uso, permanencia y desplazamiento de todas las personas en forma autónoma y sin dificultad, incluidas las personas con discapacidad, especialmente aquellas con movilidad reducida, los nuevos espacios públicos y aquellos existentes que se remodelen, deberán cumplir con las disposiciones que indica.
- En lo que importa, el inciso antepenúltimo del referido precepto previene que “Tratándose de proyectos de repavimentación, reparación, remodelación o reposición de veredas y/o calzadas, el respectivo proyecto de pavimentación deberá considerar la construcción de los rebajes de vereda con sus respectivas rampas, siempre dando continuidad a la circulación peatonal entre veredas”.
- El inciso quinto del artículo 2.6.17. del mismo reglamento establece que en los condominios Tipo A y Tipo B, se deberá contemplar al menos una ruta accesible que conecte su acceso desde el espacio público con el acceso a las unidades o edificios que el proyecto contemple, los estacionamientos para personas con discapacidad y los locales o recintos de uso común que sean bienes comunes del condominio. La ruta accesible proyectada en el terreno de dominio común deberá tener un ancho mínimo de 1,20 m por 2,10 m de alto y dar cumplimiento al artículo 2.2.8. de esta Ordenanza, en lo que corresponda.
- Luego, el artículo 4.1.7. de la OGUC dispone que “Todo edificio de uso público y todo aquél que sin importar su carga de ocupación, preste un servicio a la comunidad, así como las edificaciones colectivas, deberán ser accesibles y utilizables en forma autovalente y sin dificultad por personas con discapacidad, especialmente por aquellas con movilidad reducida”, para lo cual se deberá cumplir con los requisitos mínimos que esa ordenanza establece.
- Finalmente, el artículo 5.1.6. de la OGUC detalla los documentos que deben presentarse al DOM para la obtención del permiso de edificación de obra nueva, requiriendo, en su N° 14, un “Plano de Accesibilidad” en caso de edificios a los que se refiere el antedicho artículo 4.1.7. y una “Memoria de Accesibilidad del proyecto”, en la forma que se detalla.
Como se observa de las disposiciones transcritas, las normas sobre accesibilidad universal varían según se trate de nuevos espacios públicos y/o aquellos existentes que se remodelen, de determinadas edificaciones, o de proyectos acogidos al régimen de copropiedad inmobiliaria.
Ley 20.422
Implicaciones del Dictamen de Contraloría en Proyectos de Repavimentación
Análisis de la Exigencia de Proyecto de Accesibilidad por el SERVIU
El Servicio de Vivienda y Urbanización de la Región de Los Lagos (SERVIU) solicitó un pronunciamiento acerca de la pertinencia de que ese organismo exija como requisito previo a la revisión de los proyectos de pavimentación en el espacio público relativos a la ejecución de los conjuntos habitacionales, el cumplimiento íntegro de la normativa sobre accesibilidad universal. Al respecto, el SERVIU expresaba que, a su juicio, se encuentran obligados a solicitar las atingentes aprobaciones de los proyectos de accesibilidad universal por parte del Director de Obras Municipales (DOM), pues se trata de una especialidad relevante a considerar con el objeto de evitar demoliciones por falta de coordinación.
De los antecedentes tenidos a la vista, aparece que las intervenciones en el espacio público a que se refieren los proyectos de pavimentación específicos, si bien dicen relación con las respectivas solicitudes de permisos de obra nueva, no responden a exigencias normativas directas para otorgarlos, sino que tienen su origen en la aplicación de una figura distinta, como lo son los correspondientes Informes de Mitigación de Impacto Vial, presentados con ocasión de tales solicitudes.
En este contexto, la Contraloría concluye que no resulta procedente que el SERVIU exija la presentación al DOM de un proyecto de accesibilidad en relación con obras de repavimentación, en el que se acredite el cumplimiento del artículo 2.2.8. de la OGUC.
Rol del SERVIU en la Revisión de Proyectos de Pavimentación
Con todo, y en la medida que al SERVIU le corresponda la revisión del proyecto de pavimentación en el espacio público, conforme al antepenúltimo inciso del indicado artículo 2.2.8. de la OGUC, este deberá considerar la construcción de los rebajes de vereda con sus respectivas rampas, siempre dando continuidad a la circulación peatonal entre veredas, debiendo acompañar los documentos técnicos que permitan su verificación.
Fiscalización y Responsabilidades en Accesibilidad Universal
Rol de las Direcciones de Obras Municipales (DOM)
El actual inciso quinto del artículo 28 de la Ley N° 20.422, modificado por la Ley N° 21.089, previene que “La fiscalización del cumplimiento de la normativa establecida en los incisos precedentes, tanto en el momento de otorgar un permiso de edificación y su recepción, como durante el uso de las referidas obras, edificaciones, parques, plazas o áreas verdes, públicos y privados de uso público, y sus instalaciones, será de responsabilidad de las direcciones de obras municipales que deberán denunciar su incumplimiento ante el juzgado de policía local”.
Por su parte, el inciso sexto del artículo 116 de la LGUC prescribe que “El Director de Obras Municipales concederá el permiso o la autorización requerida si, de acuerdo con los antecedentes acompañados, los proyectos cumplen con las normas urbanísticas, previo pago de los derechos que procedan”.
Definición de Normas Urbanísticas
El inciso séptimo del artículo 116 de la LGUC añade que “Se entenderá por normas urbanísticas aquellas contenidas en esta ley, en su Ordenanza General y en los instrumentos de planificación territorial que afecten a edificaciones, subdivisiones, fusiones, loteos o urbanizaciones, en lo relativo a los usos de suelo, cesiones, sistemas de agrupamiento, coeficientes de constructibilidad, coeficientes de ocupación de suelo o de los pisos superiores, superficie predial mínima, alturas máximas de edificación, adosamientos, distanciamientos, antejardines, ochavos y rasantes, densidades máximas, estacionamientos, franjas afectas a declaratoria de utilidad pública y áreas de riesgo o de protección”.
La jurisprudencia administrativa de este origen, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 4.490 y 58.406 de 2016, manifiesta que conforme a la preceptiva se encuentran limitadas las facultades de los directores de obras municipales a la verificación de que los anteproyectos y proyectos cumplan con los aspectos a revisar de acuerdo a la LGUC, esto es, con las normas urbanísticas que se definen en su artículo 116, inciso séptimo, radicando la responsabilidad de la revisión y del cumplimiento de las demás normas legales y reglamentarias vigentes en los restantes profesionales que intervengan en esos procesos.
Recepción Definitiva y Fiscalización Post-Obra
Enseguida, el inciso primero del artículo 144 de la LGUC anota, en lo pertinente, que “Terminada una obra o parte de la misma que pueda habilitarse independientemente, el propietario y el arquitecto solicitarán su recepción definitiva por la Dirección de Obras Municipales”. Agrega su inciso segundo, que “A la solicitud de recepción deberá adjuntarse un informe del arquitecto, y del revisor independiente cuando lo hubiere, en que se certifique que las obras se han ejecutado de acuerdo al permiso aprobado” y, su inciso cuarto, que “El Director de Obras deberá revisar únicamente el cumplimiento de las normas urbanísticas aplicables a la obra, conforme al permiso otorgado, y procederá a efectuar la recepción, si fuere procedente”.
Finalmente, el inciso primero del artículo 5.2.9. del reglamento, indica que “Las Direcciones de Obras Municipales podrán en cualquier momento, después de la recepción definitiva de una obra, fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre seguridad, conservación de las edificaciones, accesibilidad universal y discapacidad”. Esto significa que, si bien la fiscalización ha sido limitada a la fase de ejecución y uso, sigue siendo obligatorio que el arquitecto ingrese un expediente y memoria de accesibilidad en cada proyecto, conforme a lo exigido en el Artículo 5.1.6. de la OGUC, N° 14.
Responsabilidad Compartida en Accesibilidad
El cumplimiento de la accesibilidad universal en un edificio es una responsabilidad compartida entre el profesional de arquitectura proyectista y el propietario, y no de la Dirección de Obras, según lo establece la normativa vigente y un reciente dictamen de la Contraloría General de la República. El propietario del edificio tiene la obligación de garantizar que las instalaciones cumplan con la normativa de accesibilidad universal vigente, asegurando que todas las personas, independientemente de su condición de movilidad, puedan acceder y utilizar los espacios en igualdad de condiciones. La falta de accesibilidad en ciertas áreas del edificio puede generar conflictos legales y problemas operacionales. Además, el dictamen de la Contraloría refuerza que las municipalidades no son responsables de evaluar el cumplimiento de accesibilidad en la fase de aprobación del proyecto. En conclusión, la accesibilidad de un edificio no es solo un requisito normativo, sino una responsabilidad fundamental del propietario, quien debe garantizar que todas las personas puedan acceder y desplazarse de manera segura y autónoma en el inmueble.
Sanciones por Incumplimiento
El artículo 57 de la Ley 20.422 otorga competencia al Juzgado de Policía Local para imponer multas y clausuras a establecimientos que no adopten las medidas decretadas por el tribunal o reincidan reiteradamente en incumplimientos. Cumplir con la Ley 20.422 y los Decretos Supremos N° 50 (que modifica la OGUC) es esencial para promover la accesibilidad universal en edificaciones.
Reparación de Aceras y Uso del Bien Nacional de Uso Público
Permisos para Obras en Aceras
La Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades establece, en el artículo 5°, letra c), que el municipio tiene la atribución de administrar el bien nacional de uso público, incluido su subsuelo, y en la letra e) la atribución de establecer derechos por los permisos y concesiones que otorguen. De acuerdo con lo señalado, para ocupar temporalmente la acera y/o calzada con materiales de construcción o con andamios para realizar obras de reparación y mantención de fachadas de una propiedad desde la vía pública, se debe contar con un Permiso de Ocupación Temporal de Bien Nacional de Uso Público. Este permiso se solicita ante la Dirección de Obras Municipales, mediante el formulario que se dispone para dicho fin.
Gestión de Escombros y Reparaciones de Emergencia
Dejar escombros o material en la vía pública, acera o calzada, sin contar con permiso del municipio, es una infracción que puede ser sancionada por el Juzgado de Policía Local. Las reparaciones de emergencia de acera y/o calzada de baja complejidad y menores a 20 m², son derivadas a la Dirección de Operaciones y Emergencias.
Proyectos de Reparación de Aceras
Un proyecto de reparación de aceras, como los que se pueden llevar a cabo en una comuna, contempla la demolición de veredas existentes, el retiro de soleras e instalación de nuevas soleras tipo C y la reposición de veredas y accesos vehiculares en hormigón premezclado con baldosa micro vibrada y adocretos. Además, estos proyectos suelen incluir obras de arte, solución de aguas lluvias y paisajismo.
Para postular al Programa Pavimentos Participativos se debe evaluar, en primer lugar, si el deterioro de las veredas y/o calzadas cumple con el porcentaje que exige el programa.
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