La Reforma Previsional en Chile: Impacto y Evolución del Sistema de Pensiones

La organización y el funcionamiento del sistema de pensiones en Chile han sido objeto de continuas discusiones y reformas, impactando directamente la calidad de vida de los jubilados. Recientemente, se han implementado y propuesto importantes cambios que buscan mejorar las condiciones de los pensionados y abordar las deficiencias históricas del modelo.

Novedades y Acceso a la Pensión Garantizada Universal (PGU)

Con la nueva Reforma de Pensiones, quienes tienen una pensión de reparación o de gracia también podrán acceder al monto máximo de la Pensión Garantizada Universal (PGU), en fechas determinadas según sus tramos de edad, siempre y cuando cumplan los requisitos.

Calendario de Acceso a la PGU para Beneficiarios de Leyes de Reparación y Pensiones de Gracia

• Las personas beneficiarias de leyes de reparación y pensiones de gracia que tendrán 82 años o más cumplidos al 1 de septiembre de 2025 pueden ingresar desde junio su solicitud de PGU.
• Cabe señalar que actualmente la mayoría de estas personas no reciben la PGU. Solo acceden a una parte de ella, en muy pocos casos, cuando su pensión de reparación o de gracia es menor al monto máximo de la PGU.
• El IPS habilitó un servicio de autoconsulta para que, al ingresar su RUN y fecha de nacimiento, estas personas puedan saber desde cuándo pueden hacer su solicitud de PGU.
• Las personas de 82 años y más con beneficios de reparación o pensiones de gracia que ya reciben un complemento de PGU no necesitan hacer una solicitud; el ajuste es automático según el calendario.
• Si la persona ya recibe el complemento de PGU (porque su pensión de reparación era menor al monto máximo de la PGU), a partir de septiembre de la fecha en que cumpla la edad establecida en el calendario, su monto se ajustará de forma automática al nuevo valor máximo de la PGU ($250.000).

Más allá de contar o no con un beneficio de reparación, para obtener la PGU se deben cumplir algunos requisitos generales.

Orígenes y Consecuencias del Sistema de Capitalización Individual

En 1981, la dictadura implementó una reforma radical al sistema de pensiones de Chile basada en la construcción de un esquema privado de capitalización individual. Tres años después del golpe de 1973, la dictadura militar chilena encaró esta reforma con el objetivo de crear un régimen de administración privada que reemplazara al sistema estatal de reparto. El nuevo sistema se implementó recién a fines de 1981 a través de un decreto-ley carente de toda legitimidad democrática.

Justificación y Críticas a la Reforma de 1981

Para justificar la reforma, el gobierno de Augusto Pinochet criticó duramente el sistema anterior. Los problemas realmente existentes se mezclaron con argumentos de naturaleza ideológica. Se adujo, por ejemplo, que el bajo nivel de las pensiones y las crecientes dificultades de financiación en una serie de cajas de compensación paralelas eran problemas inherentes al sistema, cuando en realidad eran causados por parámetros específicos que podían corregirse sin una reforma integral. Jaime Ruiz Tagle, miembro del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional creado por Michelle Bachelet, llega hoy a la conclusión de que una reforma parcial del sistema de reparto era perfectamente factible.

Sin embargo, la reforma total encarada por la dictadura hizo que, a partir de 1982, todos los trabajadores en relación de dependencia fueran ingresados compulsivamente al nuevo sistema privado y obligados a adherir a alguna Administradora de Fondos de Pensión (AFP). Las únicas excepciones fueron los integrantes de las Fuerzas Armadas y los Carabineros, además de algunos pocos aportantes que en el momento del traspaso permanecieron en el antiguo sistema de reparto.

Desempeño del Sistema Privado: 26 años después

A más de 26 años de su lanzamiento, el sistema que tantos elogios cosechó en el mundo está lejos de dar los resultados previstos. Hasta hace apenas seis años, los críticos del modelo previsional chileno aún remaban contra la corriente; el sistema de capitalización individual obligatorio era propagado internacionalmente como un ejemplo exitoso. Sin embargo, la realidad actual muestra una cara radicalmente distinta: ninguna de las metas planteadas entonces pudo ser alcanzada.

Gastos de Transición y Déficit Público

El traspaso del antiguo régimen de reparto al nuevo sistema continúa generando hasta hoy enormes gastos de transición. Entre 1981 y 2004, el déficit del sistema previsional público, generado por la continuación del pago de pensiones del sistema antiguo, el reconocimiento de derechos adquiridos en ese sistema y su traspaso a los fondos de pensiones privados, y el pago de pensiones asistenciales, así como por los subsidios garantizados para alcanzar la pensión mínima, ascendió, en promedio, a 4,7% del PIB. A este porcentaje se le sumaron gastos del orden de aproximadamente 1,3% del PIB para financiar el déficit de las cajas de pensiones de las Fuerzas Armadas y los Carabineros. Estas cifras son claramente mayores que el déficit que se registraba en 1980 (alrededor de 1,8%), antes de que la reforma entrara en vigor. Entre 1996 y 2006, más de un cuarto del gasto público, incluido el traspaso de recursos a los fondos de pensiones privados, se destinó al sistema previsional.

Grado de Cobertura y Densidad de Aportes

A fines de 2007, la población de Chile ascendía a 16,7 millones de personas, de las cuales aproximadamente ocho millones estaban afiliadas a las AFP. El número de aportantes, que asciende a 4,37 millones, resulta más adecuado para evaluar la cobertura. Esto significa que alrededor de 62% de la población activa aporta a un fondo de pensiones privado, mientras que otro 3,7% continúa aportando al sistema antiguo, alcanzando una cobertura de dos tercios de la población. Según datos oficiales, es la más alta de América Latina. Además, a diferencia de lo que sucede en otros países de la región, la cobertura abarca a un porcentaje comparativamente mayor del sector de menores ingresos.

Sin embargo, este buen posicionamiento respecto de otros países latinoamericanos queda relativizado si se tiene en cuenta que, después de más de un cuarto de siglo, la extensión de la cobertura no aumentó en comparación con la vigente en 1975, pese a que desde 1990 el ingreso per cápita del país se incrementó más de cuatro veces. Aún al día de hoy, más de un tercio de la población activa sigue careciendo de cobertura previsional contributiva; esto vale sobre todo para los trabajadores autónomos.

Al mismo tiempo, los datos acerca de la cobertura total reflejan apenas una parte de la realidad, pues los afiliados a las AFP aportan solo en forma esporádica, con las consecuentes «lagunas previsionales» que ello genera. La densidad de aportes promedio es de alrededor de 52% de la vida laboral. Además, se registran diferencias de género muy claras: mientras que la densidad de aportes de los hombres asciende a casi 60%, la de las mujeres es inferior a 44%. Un cuarto de los afiliados efectúa aportes por un periodo que llega apenas a 24% de su vida laboral y solo 30% de los afiliados alcanza el 80% de densidad de aportes, que fue el nivel supuesto cuando se inició la reforma.

Prestaciones y Montos de las Pensiones

En 2007, el Estado chileno pagó alrededor de 68% de todas las pensiones. De estas, 1.400.000 pensiones (más de un tercio) corresponden a pensiones de vejez provenientes de derechos adquiridos en el antiguo sistema de reparto, y 30% fueron pensiones asistenciales, financiadas a través de la recaudación fiscal y otorgadas estrictamente según criterios de pobreza. Dos tercios de las pensiones estatales (excluyendo las pensiones asistenciales) las perciben mujeres, aunque ellas reciben apenas 61% de las prestaciones de los hombres.

A fines de 2007, el sistema previsional privado pagó 642.000 pensiones, dos tercios de las cuales correspondían a pensiones de vejez. Apenas 34% de todas las pensiones privadas son percibidas por mujeres. La mayor parte de las pensiones se financia, al menos parcialmente, con los recursos que el Estado transfiere a las AFP en calidad de bonos de reconocimiento, los cuales equivalen a los aportes que los afiliados efectuaron antes al sistema público, más un ajuste de alrededor de 4% anual. Teniendo en cuenta este dato, sobre la base del monto de las pensiones que se pagan actualmente no pueden definirse ni las prestaciones actuales de las cajas privadas, ni las futuras.

Modalidades de Retiro en el Sistema Privado

El sistema privado ofrece dos modalidades de retiro:

1. Retiro Programado: La persona puede optar por percibir una renta temporal calculada sobre la base del capital acumulado, la expectativa promedio de vida y la rentabilidad anual de su fondo. En caso de que el capital acumulado se agote y las prestaciones resulten menores que la pensión mínima, la persona puede solicitar la garantía estatal de pensión mínima (siempre que haya contribuido como mínimo 20 años) o, en su defecto, una pensión asistencial. Otra alternativa, dentro de esta misma modalidad, consiste en entregar el capital acumulado a una empresa de seguros, que garantiza una renta vitalicia descontando previamente su comisión.
2. Pensión Anticipada: Consiste en adelantar la edad de retiro, siempre y cuando el capital acumulado permita generar una pensión que supere el 61% de los ingresos de los últimos diez años y resulte 30% más alta que la pensión mínima de vejez vigente.

Diferencias en los Montos de Pensión

En cuanto al monto promedio de las pensiones de vejez, sobrevivencia e invalidez en ambos sistemas, estas rondan los 352 dólares en el caso de las AFP y los 415 dólares en el sistema estatal; la diferencia es de 18%. También hay una diferencia notable en el caso de las pensiones de vejez puras. En las AFP, estas rondan los 337 dólares (410 si se incluyen los retiros adelantados); en el sistema estatal, en cambio, el monto asciende a unos 510 dólares: la diferencia trepa a 51% o a 25% si se incluyen los retiros adelantados. Sin embargo, en el sistema estatal también hay un 80% de pensionados con haberes por debajo de los 370 dólares, mientras que alrededor de 9% de las pensiones de vejez estatales ascienden a unos 1.177 dólares en promedio, tratándose sobre todo de miembros de las Fuerzas Armadas y de Carabineros, para quienes la dictadura mantuvo el antiguo sistema de reparto con dos cajas de compensación.

Incumplimiento de Promesas y Desigualdades

La promesa formulada al momento de lanzar la reforma en el sentido de que el monto de las pensiones privadas ascendería a 80% de los últimos ingresos percibidos no se cumplió. De acuerdo con cálculos del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, los hombres que se retiren entre 2020 y 2025 percibirán pensiones cuyo monto rondará el 51% de sus ingresos; en el caso de las mujeres, el monto será de apenas 28%. Pero no solo son enormes las diferencias entre sexos, sino también las que se registran entre distintos niveles educativos: mientras que los hombres que tienen un título universitario pueden llegar a percibir incluso 110% de sus ingresos anteriores, en el caso de las mujeres con estudios primarios el monto apenas llega a 11%. Paralelamente, el aumento de la expectativa de vida hará que en el futuro las pensiones sigan bajando.

De acuerdo con proyecciones oficiales, las pensiones puramente contributivas de 66% de las personas nacidas entre 1956 y 1961 estarán por debajo de los 154 dólares y las de 20% rondarán los 300. A su vez, de acuerdo con proyecciones efectuadas para el periodo comprendido entre 2020 y 2025, el porcentaje de personas cuyas pensiones contributivas se encuentren por debajo de la pensión mínima, sin tener por ello derecho a un subsidio, alcanzará a 46%. En el caso de las mujeres, la cifra treparía a 61%. Esto se debe a que las prestaciones estatales solo se otorgaban a aquellas personas que habían aportado durante 20 años a alguno de los fondos de pensiones privados y, sin embargo, no llegaron a acumular el capital suficiente como para financiar una pensión mínima. Como su densidad de aportes es insuficiente, apenas 2% de los pensionados está en condiciones de acceder a un subsidio para incrementar la pensión autofinanciada hasta alcanzar el nivel de la pensión mínima.

Desarrollo y Rentabilidad de los Fondos de Pensiones

El monto de las pensiones es tan bajo debido, entre otras cosas, a los elevados gastos administrativos, que tras los descuentos del seguro de invalidez y de sobrevivencia ascienden, en promedio, a 4% de los aportes efectuados. Por mantenimiento de los fondos, en cambio, no se cobra ninguna comisión. Debido a la cantidad de comisiones fijas adicionales que deben afrontar, quienes terminan cargando con mayores costos son, sobre todo, los trabajadores de bajos ingresos en relación de dependencia, quienes prácticamente no obtienen tasas de retorno positivas. Tras comparar 14 sistemas previsionales en América Latina, Mesa-Lago llega a la siguiente conclusión: mientras que en las AFP los gastos administrativos ascienden a 20%, en el caso de las cajas de pensión públicas la cifra ronda apenas el 3,5%.

Las AFP anunciaron oficialmente que, desde el inicio del nuevo sistema, sus inversiones obtuvieron una tasa de retorno promedio de 10%. Este porcentaje, sin embargo, está fuertemente influido por las tasas de crecimiento extremadamente altas registradas durante los primeros años. Si se tienen en cuenta las comisiones que cobran las AFP y el hecho de que en los últimos diez años la tasa de retorno de las inversiones tuvo una tendencia a la baja, aunque en ese mismo periodo se registró un crecimiento constante de los volúmenes, la rentabilidad real de las inversiones de los afiliados a las AFP se sitúa entre 4,5% y 6,5%, porcentaje que, para la situación económica de Chile, resulta más bien modesto. Luego de hacer un cálculo extensivo que abarca el periodo comprendido entre 1990 y 2005, el Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (Cenda) concluye que la rentabilidad fue de apenas 3,5%.

Pero la rentabilidad de las AFP, en tanto entidades orientadas a obtener ganancias, siempre se mantuvo en un nivel mucho más alto que la de sus instrumentos de inversión. Según los parámetros europeos, las AFP resultaron -para quienes las manejan- una mina de oro, cuyas ganancias se mantuvieron claramente por encima de las del sector financiero, excepto en 2006. Entre 1991 y 2004, la rentabilidad del capital propio se mantuvo alrededor de 27%. Incluso en el peor año, 1996, rondó 16,8%. De acuerdo con otras bases de cálculo, entre 2000 y 2003 la rentabilidad fue superior a 50%.

Concentración del Mercado

Al mismo tiempo, se produjo un proceso de concentración muy fuerte. A mediados de 2007, los activos del sistema de capitalización alcanzaron los 100.000 millones de dólares, una cifra equivalente a 70% del PIB. De las 22 AFP que aún existían a comienzos de la década del 90, solo sobrevivieron seis. En los hechos, constituyen un oligopolio. Las tres AFP más grandes concentran a 79% de los afiliados y 80% de los activos administrados. En virtud de su participación en las empresas, los grupos que controlan las AFP tienen un inmenso poder económico y político. Por otro lado, la clase trabajadora organizada no tiene ninguna incidencia en la administración del dinero invertido.

Balance de la Reforma de 1981 y Necesidad de Nuevos Cambios

Después de 26 años, las promesas que acompañaron la implementación del sistema previsional privado en Chile no pudieron cumplirse: no hay ninguna evidencia que permita suponer que en un tiempo razonable se pueda lograr que las pensiones ronden el anunciado 80% del último salario. Esto se debe al bajo nivel de sueldos y salarios, a la irregularidad de los aportes y a los elevados gastos de administración de las AFP. Además, el aporte de 10% de la remuneración bruta resulta demasiado escaso porque no permite acumular un capital suficiente como para garantizar una pensión digna para la mayoría de la población. A esto se agrega que las mujeres resultan sistemáticamente desfavorecidas. Por estas razones, el gobierno de Michelle Bachelet impulsó una ley que, sin alterar la esencia del sistema, incluyó un nuevo pilar solidario, una presencia más fuerte del Estado y cambios en el funcionamiento de las administradoras privadas.

La Nueva Reforma Previsional: Hacia un Sistema más Equitativo

La nueva Reforma Previsional, que comenzó a regir el 1 de mayo de 2025, introduce múltiples cambios destinados a mejorar la protección social y la equidad en el sistema de pensiones.

Nuevas Cotizaciones y Seguros

• A partir de las remuneraciones de agosto de 2025, los empleadores comenzaron a pagar un 1% adicional, que se irá incrementando gradualmente hasta alcanzar un 7%.
• Este 1% de cotización adicional se destinará al Seguro Social.
• El Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS) pasará a ser una de las prestaciones del Seguro Social, con un 1,5% que aportará el empleador (a contar de agosto de 2027).
• Se amplía el Seguro de Lagunas Previsionales, un nuevo beneficio que permite cubrir cotizaciones en periodos de cesantía para todas las personas que reciban el Seguro de Cesantía, sin importar el tipo de fondo (Cuenta Individual o Fondo Solidario). Antes, solo quienes usaban el Fondo de Cesantía Solidario tenían cotizaciones previsionales cubiertas. Desde mayo de 2025, se incluye también a quienes usan su Cuenta Individual.
• Desde mayo a julio de 2025, se cotiza el 10% del pago mensual del Seguro de Cesantía. Desde agosto, sube a 10,10%, y en agosto de 2027 a 10,25%. Es decir, mes a mes se deposita ese porcentaje en la AFP del trabajador o trabajadora mientras esté cesante.
• Las cotizaciones del Seguro de Lagunas Previsionales son financiadas por el Fondo de Cesantía Solidario, que se forma con aportes del Estado y de los empleadores, sin usar los fondos individuales ni descontar del monto del seguro que recibe el trabajador. Se estima que el número de personas beneficiadas se triplicará: de 395 mil a más de 1,4 millones al año.

Aumento de la Pensión Garantizada Universal (PGU)

• La Pensión Garantizada Universal (PGU) se aumenta a $250.000, especialmente para pensionados de 82 años o más.

Compensación y Bonos para la Equidad de Género

• Inicia el pago de los beneficios del nuevo Seguro Social, incluyendo la Compensación por Años Cotizados y el Bono a mujeres por expectativas de vida.
• La Compensación a mujeres por mayor expectativa de vida es un beneficio dirigido a mujeres que busca corregir las brechas de género en el sistema de pensiones dada su mayor expectativa de vida.

Regulación del Mercado y Nuevos Mecanismos

• Se promoverá la entrada de nuevos operadores para diversificar el mercado y reducir la concentración existente en el sector de las AFP.
• Se centralizará la cobranza previsional.
• Se implementará un sistema de licitación cada dos años para el 10% de los afiliados actuales, adjudicando a la Administradora de Fondos de Pensiones que oferte la menor comisión. Esto permitirá reducir los costos para los afiliados y fomentar una competencia más justa.
• El sistema de multifondos será reemplazado por Fondos Generacionales, que ajustarán su perfil de inversión según la edad del afiliado, reduciendo el riesgo a medida que se aproxima la jubilación y aumentando la seguridad del ahorro. Con este mecanismo se busca maximizar rentabilidades y reducir los riesgos de pérdidas significativas para quienes están cerca de jubilarse.
• Las comisiones serán variables y estarán vinculadas al rendimiento del fondo. Si el fondo genera pérdidas, las comisiones disminuirán un 15%, y si obtiene ganancias, pueden aumentar hasta en un 15%. Esto asegura que las administradoras busquen maximizar el beneficio para los afiliados y alinea los incentivos con el bienestar de los afiliados.
• Se establecen límites cuando las AFP invierten a través de terceros, impidiendo que se paguen con cargo a los fondos comisiones a vehículos de inversión o mandatarios que inviertan más de un 10% en emisores nacionales transables en mercados públicos, a excepción de inversiones de baja o mediana capitalización.

Incentivos y Simplificación para la Cotización

• Se propone un incentivo a la cotización.
• Se han simplificado los mecanismos de cotización para trabajadores independientes, permitiendo pagos automáticos desde cuentas bancarias o la posibilidad de que familiares directos puedan contribuir en nombre del afiliado.
• Además, la reforma promueve la formalidad al vincular los beneficios a la cotización.

Obligaciones y Plazos para Empleadores

El Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP) es un órgano creado en el marco de la ley N°21.735, que busca asegurar la recaudación de las cotizaciones. Para cumplir esta función, el IPS realizará la recaudación a través de un proveedor especializado, por medio del cual los empleadores deberán efectuar dichos pagos.

• El empleador o entidad pagadora de subsidios debe declarar y pagar las cotizaciones hasta el día 10 del mes siguiente a aquel en que se devengaron las remuneraciones o se autorizó la licencia médica.
• Cuando el empleador realice la declaración y el pago de las cotizaciones por medio electrónico, el plazo de pago se extenderá hasta el día 13 de cada mes, incluso si fuera sábado, domingo o festivo.
• La normativa indica que los empleadores deben cotizar al Seguro Social Previsional (SSP) por todos sus trabajadores, incluyendo aquellos que laboran en jornadas parciales o part time. Este dato cobra especial importancia porque permite llevar un registro adecuado de los periodos cotizados en jornada parcial, lo que será clave para que, en el futuro, esas cotizaciones puedan ser computadas en el historial previsional del trabajador.
• Si el empleador no realiza la declaración, tendrá hasta el último día hábil del mes subsiguiente para acreditar ante el Instituto de Previsión Social (IPS) que su obligación se extinguió. Transcurrido ese plazo adicional, y agotadas las gestiones aclaratorias por parte del IPS sin que el empleador haya acreditado la extinción de la obligación, se presumirá que las respectivas cotizaciones están declaradas y no pagadas, y se constituirá una deuda previsional efectiva.

Excepciones a la Obligación de Cotizar

• No es obligatorio cotizar de forma obligatoria para quienes perciban rentas del artículo 42 N° 2 de la Ley sobre Impuesto a la Renta y a quienes no las perciban.
• La obligación de enterar cotizaciones de cargo del empleador al Seguro Social Previsional se extingue de pleno derecho en el momento en que el trabajador se pensione por vejez o invalidez total, conforme al D.L.
• También aplica para el trabajador acogido a la exención de la obligación de cotizar regulada en el artículo 69 del D.L.

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