Vulnerabilidad Dinámica y Presiones en la Gestión de Riesgos y el Desarrollo Humano

El Concepto de Vulnerabilidad y su Naturaleza Dinámica

La vulnerabilidad es un concepto dinámico y específico según el contexto en que se estudie, regido por el comportamiento del ser humano y la organización misma de la sociedad. Esta naturaleza influye en la susceptibilidad de la población y dependerá de la adaptación de la misma ante amenazas. La adaptación se refiere a las capacidades que permiten a un sistema protegerse a sí mismo cuando se enfrenta a distintas adversidades en un proceso a largo plazo que involucra ajustes en el propio sistema y que concierne aprendizaje, experimentación y cambio (IPCC 2014[1]; Birkmann et al, 2013[2]; Pelling, 2010[3]).

Los factores que configuran la vulnerabilidad ante el cambio climático determinan la amenaza y el nivel de la misma, derivada, entre otros, de los eventos hidrometeorológicos extremos, la variabilidad climática y, en última instancia, el cambio climático. Estos aspectos están determinados por el nivel de exposición ante una amenaza dada y la susceptibilidad inherente de los sistemas naturales y humanos, contrarrestada por la habilidad de respuesta o capacidad adaptativa de dichos sistemas, que incluye recursos financieros, tecnológicos y capacidad de organización y planificación.

La Gestión de Riesgos en América Latina y el Caribe

Los eventos naturales en los países de América Latina son recurrentes, singularizándose en sus distintas manifestaciones por diversos niveles de intensidad y carácter. Dadas las consecuencias sufridas en la región, ligadas a eventos como tormentas tropicales, huracanes, erupciones volcánicas, inundaciones y deslizamientos, la gestión de riesgos presenta un rol imprescindible en los países de la región, contando con una institucionalidad y organización con gran acervo y proyecciones. La gestión del riesgo busca reducir la vulnerabilidad de la sociedad y el medio ambiente, dependiente directamente de los eventos hidrometeorológicos.

Desde el CIIFEN (Centro Internacional para la Investigación del Fenómeno de El Niño) se han ejecutado proyectos regionales que potencian la gestión de riesgos relacionados con eventos hidrometeorológicos extremos, especialmente en lo que se refiere a la sistematización, análisis espacial y difusión de la información. El esfuerzo de CIIFEN es servir a instituciones y población para reducir la vulnerabilidad frente a los distintos eventos extremos, desarrollar Sistemas de Alerta Temprana (SAT), crear y sistematizar bases de datos y difundir la información procesada.

Tales esfuerzos se han materializado en proyectos provenientes de programas e instituciones diversas, entre los que destacan iniciativas del PNUD y BID sobre gestión de riesgos a desastres; programas regionales de DIPECHO (Unión Europea); el Comité Interamericano de Reducción de Desastres Naturales (IACNDR); el Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA); el Plan Estratégico para Políticas en Reducción de Vulnerabilidad, Manejo de Riesgos y Respuesta de Desastres (IASP, OEA y BID); Información sobre Vulnerabilidad frente al Cambio Climático y Biodiversidad en los Andes Tropicales (BID); el Programa Regional Andino para el fortalecimiento de los Servicios Meteorológicos, Hidrológicos, Climáticos y el Desarrollo (PRASDES); y el Fortalecimiento de la Resiliencia de las Comunidades ante los Efectos Adversos del Cambio Climático con énfasis en Seguridad Alimentaria (FORECCSA), entre otros proyectos locales y acuerdos internacionales que buscan reducir la vulnerabilidad y potenciar la adaptación en la región.

El Modelo de Progresión de la Vulnerabilidad y las Presiones Dinámicas

Los riesgos se conciben como el potencial de pérdidas que pueden ocurrirle a un sujeto o sistema expuesto, como resultado de la convolución de la amenaza y la vulnerabilidad (Cardona et al., 2012). En este sentido, una parte importante de la investigación mundial se ha centrado en evaluar los factores del riesgo que inducen y definen la magnitud del daño en términos de vidas humanas y pérdidas materiales (Martínez y Aránguiz, 2016).

Filósofos modernos como Philippe Descola (2011) aciertan en señalar que la separación entre naturaleza y ser humano es artificial, porque son objetos híbridos que determinan la realidad; lo mismo aplica para “amenaza natural” y “vulnerabilidad social”. Es por ello que los “desastres socio-naturales” no son sinónimos de “amenaza natural” solamente, ya que dependen de dos complejos factores: la amenaza de los fenómenos naturales y la progresión de la vulnerabilidad que corresponde esencialmente a elementos culturales, sociales y económicos (Wilches-Chaux, 1998; Blaikie, Cannon, David y Wisner, 1996; Wisner et al., 2004; Cutter, Boruff y Shirley, 2012; United Nations International Strategy for Disaster Reduction, 2019). Estas condiciones aumentan esencialmente la susceptibilidad de un individuo, una comunidad, de posesiones o sistemas ante el impacto de una determinada amenaza.

Los paradigmas internacionales para el análisis del riesgo se comenzaron a centrar en las últimas décadas en los análisis de vulnerabilidad y a entender el riesgo como un constructo social producto de la ocupación histórica de los territorios (Ayala-Carcedo y Olcina, 2002). Aquí, la vulnerabilidad es planteada como una serie de características diferenciadas de la sociedad o subconjuntos de la misma, que le predisponen a sufrir daños frente al impacto de un evento físico externo y que dificultan su posterior recuperación (Lavell, 2012). Aunque la vulnerabilidad no es solo una función de la pobreza, los desastres aumentan las desigualdades sociales existentes y perjudican aún más a quienes ya son vulnerables (UNISDR, 2019).

Por ello, Wisner et al. (2004) señala que considerar a la vulnerabilidad (V) como un concepto estático no es suficiente, como algo que simplemente “está allí” presionando las vidas de las personas expuestas a la amenaza. El modelo de progresión de vulnerabilidad postula las causas fuentes (CF) en los procesos macrosociales y económicos, que pueden ser determinados por el Estado-nación, cambios o conflictos políticos-ideológicos y mercados mundiales (como la falta de acceso al poder, a instituciones de educación o el control sobre los mercados; el crecimiento de población, la urbanización, etc.). Las CF operan “a distancia” de los afectados, es decir, existe una distancia espacial, temporal o cultural entre ellos, invisibilizando su impacto en la vulnerabilidad, que debe ser revelado tras la observación científica o técnica.

Las presiones dinámicas (PD) devienen en condiciones inseguras (CI) que emanan de las causas fuentes y significan un peligro directo en la vida cotidiana de los afectados respecto a su entorno físico, económico, social o institucional, empujándolos contra el peligro impuesto por la amenaza natural y generando presión. El modelo de Wisner et al. (2006) muestra que un desastre socionatural no es posible de reducir mediante la disminución de las condiciones inseguras (CI), ya que estas se fundan en las presiones dinámicas (PD), que son estructuras macrosociales.

Se ha creado la impresión de una mayor ocurrencia de eventos excepcionales, cuando lo que realmente ha ocurrido es el incremento de la exposición de los habitantes a eventos extremos. Los umbrales de tolerancia ante los riesgos de la naturaleza han disminuido por el propio crecimiento de la población mundial y la ocupación intensiva del territorio (Beck, 1998; Mcgee y Russell, 2003).

Estudios de Caso sobre Vulnerabilidad Estructural y Socio-natural

Vulnerabilidad Estructural ante Lahares en Santiago Xalitzintla, México

Se analiza la vulnerabilidad estructural a partir de presiones dinámicas debidas al impacto por lahares en la población de Santiago Xalitzintla (México). El proceso de determinación de la vulnerabilidad se realizó de manera independiente a la amenaza (lahar), razón por la cual se hizo una clasificación para todas y cada una de las construcciones. La tipificación se desarrolló teniendo en cuenta los materiales empleados en la construcción de las edificaciones y cuánto éstos aportan a su resistencia, de dos maneras: a) Mediante trabajo de campo, con el fin de identificar las características estructurales y las posibles zonas críticas en el lugar.

La vulnerabilidad se estableció de manera semi-cuantitativa, teniendo como base varios estudios que permitieron elaborar un mapa de vulnerabilidad estructural ante daño total para la población. En este mapa se identificó que el 62 % de las edificaciones poseen una vulnerabilidad baja, el 16 % una vulnerabilidad media y el 12 % una vulnerabilidad alta. Mediante el empleo de curvas de probabilidad de destrucción total se elaboraron potenciales situaciones para Santiago Xalitzintla.

Resiliencia y Vulnerabilidad Post-Tsunami en Caleta Tumbes, Chile

La investigación seleccionó la Caleta Tumbes, una comunidad de pescadores inserta en Talcahuano (36°38’ LS), comuna de la región del Biobío, Chile, como caso de estudio. Tumbes presenta altos índices de pobreza, con 27.135 personas en pobreza multidimensional (CASEN, 2017). Esta caleta, con alrededor de 1.344 habitantes (Instituto Nacional de Estadísticas, 2017), está orientada a la pesca artesanal, la fabricación de embarcaciones y el comercio gastronómico, y presenta zonas residenciales de primera vivienda. La Caleta Tumbes se vio afectada directamente por el tsunami del 27F (Aránguiz, 2010; Barrientos, 2010; Quezada et al., 2012) que azotó la costa de Chile, con 2 muertos, 40 viviendas destruidas y 0.05 km² inundados reportados (Contreras y Winckler, 2013).

El estudio aquí expuesto indaga la forma de descomprimir una situación de desastre socio-natural posterior al tsunami de 2010 en esta caleta de pescadores. Además, se discute cómo las estrategias de reconstrucción que el gobierno chileno implementó contribuyeron a la generación de condiciones de mayor vulnerabilidad al enfocarse solamente en las condiciones inseguras (CI) e ignorando la progresión de vulnerabilidad propuesta por Wisner et al. (2006). El objetivo de esta investigación es evaluar la vulnerabilidad de esta comunidad de pescadores antes y después del proceso de reconstrucción, cuestionando si la comunidad de Tumbes es más vulnerable después del proceso de reconstrucción.

Se utilizó una metodología mixta de relevamiento de información en terreno a través de encuestas a 316 personas mayores de 18 años (López, 2004) y entrevistas en profundidad a informantes clave, realizadas durante 2016. La información se trabajó con Atlas TI para análisis textual de contenido y uso de palabras clave, buscando identificar indicios de causas fuente (CF), presiones dinámicas (PD) y condiciones inseguras (CI) en el desastre socionatural y su reconstrucción. Dado que las CF no son directamente visibles en las respuestas de los afectados, se aplicó una interpretación hermenéutica (Martínez Miguélez, 2015) para visibilizar las estructuras inmanentes en su situación.

Factores Clave de Vulnerabilidad en Caleta Tumbes

• Vulnerabilidad Socioeconómica (CI01): La mayor parte de la población trabaja en la extracción de productos marinos, lo que resulta en ingresos mensuales bajos y variables, condicionados por factores como el precio del producto, el estado de las embarcaciones, días de buena pesca y el tiempo atmosférico. Más del 50% de la población percibe ingresos inferiores al sueldo mínimo chileno (~US$ 376.16=320.500 CLP[4]), que solo permite cubrir necesidades básicas, llevando a la dependencia del Estado ante desastres socionaturales (PD02: dependencia del Estado).
• Bajo Nivel de Educación (CI02): El 80% de la población no alcanza el nivel de educación secundaria y un 5% es analfabeta. Respecto a la información sobre tsunamis, el 45% se informa por televisión y el 40% por radio. Tras el tsunami de 2010, el 70% de los encuestados no conocía ningún plan de evacuación, y solo el 30% conocía alguna forma de evacuación basada en saberes tradicionales (PD04: falta de organizaciones para educar y entrenar).
• Respuesta y Alerta: Ninguno de los encuestados confirmó haber escuchado alerta de tsunami de carabineros o bomberos (PD01: Falta de estructuras locales). El 60% fue alertado por vecinos, el 29% evacuó inmediatamente después del terremoto, el 52% entre 5-15 minutos, el 9% entre 15-25 minutos y el 5% después de 25 minutos. La relación entre vecinos permitió coordinar ayuda mutua (PD05: ausentismo del nivel central sobre el local) en un momento de desequilibrio, reflejando una solidaridad característica de comunidades pequeñas (Galleguillos et al., 2016; Rojas et al., 2014), aunque con la fragilidad de depender de esta (CI05: fragilidad de la integración social).
• Fragilidad del Entorno Construido (CI04) y Reconstrucción: Antes del tsunami, ninguna casa tenía un diseño que permitiera mitigar el impacto de una ola[5], y la población carecía de la educación formal y recursos económicos para aplicar técnicas de edificación tsunami-resistente. El proceso de reconstrucción gubernamental proyectó edificaciones en el borde costero tipo “palafitos”, reconocidos por el 70% de la población como un diseño capaz de mitigar un tsunami. La mayoría de las viviendas en zona de amenaza tienen dos plantas, excepto los palafitos con tres, cuya primera planta no es habitable y busca mitigar la inundación.
• Desafíos en la Evacuación: Aunque el 80% de la población se dirigió a zonas seguras, el 10% intentó salvar bienes materiales y el 5% esperó en su hogar. La zona segura definida por el SHOA en Tumbes es una plataforma marina alta (> 100 m.s.n.m) accesible por un camino estrecho y abrupto[6]. Las dificultades de evacuación incluyen calles estrechas y una única carretera al sitio seguro, sin escaleras para evacuar verticalmente. Las personas conocen algunas medidas de mitigación propuestas, pero muchas no confían en las instituciones gubernamentales, y un porcentaje importante no conoce planes o estudios para mitigar el riesgo de tsunami.

El Desarrollo Humano bajo Presión en América Latina y el Caribe

Los avances históricos de América Latina y el Caribe en materia de desarrollo humano enfrentan actualmente presiones sin precedentes. Una combinación de crisis superpuestas, transformaciones aceleradas y vulnerabilidades estructurales amenazan con revertir logros que han tomado décadas en consolidarse. Así lo informó el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) durante la presentación, desde Quito, Ecuador, de su Informe Regional sobre Desarrollo Humano 2025, titulado “Bajo presión: Recalibrando el futuro del desarrollo en América Latina y el Caribe”.

Aunque la región ha logrado importantes progresos en las últimas décadas, estos avances han sido desiguales, se han desacelerado en los últimos años y son altamente vulnerables a retrocesos. El informe señala que, desde mediados de la década de 2010, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) regional ha perdido dinamismo y más de la mitad de la población sigue sin mecanismos adecuados para enfrentar eventos adversos sin sufrir impactos duraderos en su bienestar. En contraste, Ecuador muestra una trayectoria distinta: en los cinco años previos a la pandemia el IDH crecía a una tasa promedio del 0,13% anual, mientras que actualmente lo hace a un 0,42% anual, en parte gracias a la fuerte recuperación tras la contracción provocada por la pandemia.

Michelle Muschett, directora regional del PNUD para América Latina y el Caribe, aseguró que el desarrollo en la región se encuentra "bajo una presión sin precedentes", debido a una creciente incertidumbre, crisis superpuestas y transformaciones aceleradas que se entrelazan y retroalimentan con vulnerabilidades estructurales y desafíos persistentes de desigualdad y gobernanza, poniendo en riesgo avances consolidados durante décadas. Sin embargo, enfatizó que "estamos a tiempo de transformar esa presión y redefinir la trayectoria del desarrollo en la región", proponiendo una hoja de ruta y herramientas concretas para avanzar hacia un desarrollo humano sostenible más resiliente, con mayor cohesión social y capacidad de agencia.

El informe, elaborado a partir de amplias consultas regionales y análisis rigurosos, propone el concepto de desarrollo humano resiliente, que busca expandir las libertades de las personas y permitir que prosperen inclusive frente a adversidades y shocks sobrevenidos en un contexto caracterizado por la incertidumbre. Para prevenir y responder a las amenazas, y recuperarse de acontecimientos adversos, el informe identifica tres mecanismos de política pública:

• Instrumentos que permitan navegar la incertidumbre.
• Instituciones que se adapten a la complejidad.
• Infraestructura que potencie el poder transformador de las comunidades locales.

Durante el lanzamiento, María José Pinto, Vicepresidenta de la República del Ecuador, destacó la urgencia de recalibrar el modelo de desarrollo en la región, con políticas que respondan a la complejidad actual e impulsen la resiliencia, la equidad y la sostenibilidad a largo plazo. En sus palabras, “el PNUD nos recuerda que la resiliencia no es solo resistir, sino transformar la presión en oportunidad. Compartimos plenamente ese objetivo: impulsar programas de resiliencia social y educativa, siempre poniendo a la gente en el centro”.

A pesar de las dificultades, el informe también destaca progresos relevantes. En el caso de Ecuador, conforme a los datos nacionales, su IDH alcanzó 0.777 en 2023, ubicándolo en el puesto 88 de 193 países y dentro del grupo de alto desarrollo humano. Desde 1990, el país ha mejorado en esperanza de vida, escolaridad y nivel de ingresos, con un crecimiento del 20,3 % en su IDH. Sin embargo, aproximadamente, uno de cada cuatro ecuatorianos aún vive por debajo de la línea de pobreza, lo que refleja los desafíos persistentes para reducir desigualdades estructurales. El informe concluye con una invitación a todos los actores -gobiernos, sociedad civil, sector privado y ciudadanía- a reimaginar el desarrollo desde una perspectiva de resiliencia. La versión digital del informe ofrece además recursos interactivos con datos desagregados por país, gráficos animados e insumos prácticos para el diseño de políticas públicas, así como un Chatbot que introduce herramientas de AI para consultas puntuales sobre el contenido del informe. El PNUD, trabajando con su amplia red de expertos y socios en 170 países, ayuda a las naciones a construir soluciones integradas y duraderas para las personas y el planeta.

[1] IPCC 2014: Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Chapter 19. Part A: Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Field, C.B., V.R. Barros, D.J. Dokken, K.J. Mach, M.D. Mastrandrea, T.E. Bilir, M. Chatterjee, K.L. Ebi, Y.O. Estrada, R.C. Genova, B. Girma, E.S. Kissel, A.N. Levy, S. MacCracken, P.R. Mastrandrea, and L.L.White (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA, 1132 pp.

[2] Birkmann, J., O. Cardona, M. Carreño, A. Barbat, M. Pelling, S. Schneiderbauer, S. Kienberger, M. Keiler, D. Alexander, and P. Zeil, 2013: Framing vulnerability, risk and societal responses: the MOVE framework. Natural Hazards, 67(2), 193- 211.

[3] Pelling, M., 2010: Adaptation to Climate Change: From Resilience to Transformation. Localización: Boletín de la Sociedad Geológica Mexicana, ISSN-e 1405-3322, Tomo 69, Nº. 1, 2017, págs. español

[4] Aproximadamente US$ 376.16 = 320.500 CLP.

[5] Ninguna casa tenía un diseño o infraestructura que le permitiese mitigar el impacto de una ola de tsunami.

[6] La zona segura definida por el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada (SHOA) en Tumbes corresponde a la plataforma de erosión marina alta (> de 100 m.s.n.m) a la que se accede por un estrecho y abrupto camino.

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