Protección de Niños, Niñas y Adolescentes (NNA) en Chile: Del Sename al Nuevo Servicio

Desde que se hizo público el caso de Lisette, la sociedad chilena ha incrementado su conciencia sobre la situación de los niños, niñas y adolescentes (NNA) que se encuentran bajo el cuidado de la Red del Sename. Esta mayor visibilidad ha revelado una prevalencia de muerte significativamente más alta en esta población en comparación con los NNA en general.

Contexto Histórico y la Urgencia de Protección a NNA

La Situación de Vulnerabilidad

Entre 2006 y 2014, el promedio anual de decesos fue de 0,94 NNA por cada 1000 que recibieron atención en la Red del Sename. En contraste, entre todos los NNA en Chile, la prevalencia de muerte ascendía a solo 0,68 por cada mil. Es comprensible que el Estado asuma la tutela de NNA con un mayor riesgo de muerte no natural. Sin embargo, no se conoce cuántas de estas muertes se deben a negligencia, descuido o falta de debida diligencia. Tampoco se dispone de información precisa sobre la falta de protección que pueden experimentar NNA vulnerables no atendidos por el Sename. Como sociedad, la falta de interés por su suerte fue inaceptable, pero afortunadamente, se ha comenzado a exigir al Estado la rendición de cuentas.

La Responsabilidad del Estado

Es crucial definir qué significa la responsabilidad del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos de los NNA bajo su cuidado. Las investigaciones sobre las causas de las muertes de los 856 niños fallecidos en la red del Sename deben abordar preguntas estructurales. Deben indagar por qué el Estado cumplió -o no cumplió- su deber de cuidado, y si se hizo todo lo necesario para prevenir la muerte de esos NNA. Esto va más allá de investigar la posible negligencia de funcionarios, directores o proveedores.

Se requiere evaluar si, una vez identificado un riesgo, existe la posibilidad concreta y real de derivación a un especialista, y si existen mecanismos eficaces de denuncia de violaciones que conlleven una respuesta pronta y adecuada. Además, es fundamental determinar si los recursos del sistema son suficientes y si han sido utilizados de manera diligente y eficaz. Considerando que los NNA atendidos por el Sename son más vulnerables, sufriendo más frecuentemente adicciones, enfermedades crónicas o discapacidades que conllevan una mayor mortalidad, se hace aún más imperativo proveer los recursos, mecanismos e instituciones para que puedan llevar una vida digna. La responsabilidad del Estado para con ellos es mayor y de carácter transversal.

La responsabilidad del Estado es la misma en todos los casos, independientemente de si los NNA fallecieron en centros del Sename o en instituciones privadas colaboradoras. Fue correcto enmendar públicamente las cifras sobre el número efectivo de muertes por las que el Estado debe responder. Si el Estado delega sus funciones a proveedores privados, mantiene el mismo nivel de responsabilidad, tal como indica el derecho internacional. Por lo tanto, debe ejercer una fiscalización estricta. La garantía del derecho compete al Estado, y este tiene la plena responsabilidad, sin importar si encarga su cumplimiento a un funcionario, una Fundación, una Pyme o una persona natural.

¿Qué es el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia?

El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia es un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Está sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. Este Ministerio garantizará el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y de los colaboradores acreditados. Este Servicio es el sucesor del Sename.

Objeto y Principios Rectores del Servicio

El Servicio tiene como objeto garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Debe asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad, garantizando el pleno respeto a los NNA como sujetos de derechos de especial protección. Además, debe respetar y hacer respetar sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de la República, la Convención sobre los Derechos del Niño y los demás tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile. El Servicio actuará acorde a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción, garantizando el derecho de acceso a la justicia de los NNA sujetos de atención, de forma independiente al Servicio.

De acuerdo con la ley, el Servicio ejercerá sus funciones con un enfoque de derechos, concordante con la dignidad humana de los NNA. Los principios rectores del Servicio incluyen: el interés superior del niño, niña o adolescente, la igualdad y no discriminación arbitraria, la autonomía progresiva, la perspectiva de género, la inclusión, la protección social y la participación efectiva.

Operación y Sujetos de Atención

El Servicio proveerá las prestaciones correspondientes, asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, ya sea directamente o a través de terceros. En caso de que NNA resulten dañados por falta de servicio, la indemnización por daño moral será fijada por el juez, considerando la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado.

El Servicio dirigirá su acción a los niños, niñas y adolescentes. Asimismo, serán sujetos de atención quienes tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios, hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.

Dirección y Funciones

El Director o Directora Nacional durará cinco años en su cargo y podrá renovarse su nombramiento por una sola vez. El Servicio contará con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales serán nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.

Entre las funciones del Servicio se encuentran:

• Elaborar normativa técnica y administrativa para programas de protección especializada.
• Colaborar con órganos del Estado y requerir/entregar información.
• Generar procedimientos para recabar periódicamente la opinión de los NNA sujetos de atención y sus familias.
• Velar por el respeto de los derechos humanos y la normativa.
• Diseñar políticas, programas y actividades de capacitación.
• Solicitar información a cualquier órgano del Estado para el cumplimiento de sus funciones.
• Ejercer acciones para la recuperación de recursos utilizados en contravención de la normativa.
• Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.

Además, el Servicio contará con un Consejo de Expertos, conformado por cinco miembros con experiencia y reconocida trayectoria en niñez, quienes durarán tres años en su cargo con posibilidad de una renovación.

Colaboradores Acreditados y Fiscalización

El Servicio deberá mantener y administrar un registro de colaboradores acreditados, disponible en su página web y actualizado anualmente. Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hayan adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de NNA, así como el correcto uso de recursos públicos.

El Servicio contará con una unidad de fiscalización. La supervisión y fiscalización consistirá en un mecanismo de control para aplicar sanciones a los colaboradores acreditados en casos calificados. La ocurrencia de delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de NNA, o el correcto uso de recursos públicos, será considerada una infracción gravísima, la cual puede ser sancionada hasta con el término de la acreditación.

El Servicio deberá contar con personal capacitado e idóneo según los términos requeridos para el ejercicio de sus funciones.

Priorización de Casos y Líneas de Acción

Los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que permitan hacer efectiva su priorización.

Las líneas de acción o modalidades de atención especializada del Servicio son:

• Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
• Intervenciones ambulatorias de reparación.
• Fortalecimiento y vinculación.
• Cuidado alternativo.
• Adopción.

Los programas de protección especializada deberán diseñarse en base a evidencia técnica y territorial, a evaluaciones anteriores realizadas por el Servicio o un tercero, y atendiendo a las evaluaciones realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia u otros organismos del Estado competentes.

Los NNA respecto de quienes se determine una medida de protección serán derivados a los programas de protección especializada por los tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez. La línea de acción de adopción incluirá toda actividad para procurar al NNA una familia, cualquiera sea su composición, que le brinde afecto y cuidados, cuando ello no pueda ser proporcionado por su familia de origen, conforme a la normativa de adopción vigente.

Evaluación de las Condiciones en Centros de Protección (Estudio INDH 2017)

Entre enero y abril de 2017, un equipo de más de 60 profesionales del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) realizó una visita a 171 centros en todas las regiones de Chile. Esta misión de observación tuvo como objetivos: i) evaluar las condiciones de cumplimiento de los derechos humanos; ii) evaluar las condiciones laborales de los funcionarios; y iii) indagar sobre eventuales vulneraciones de derechos a los NNA residentes.

Metodología del Estudio

El estudio incluyó entrevistas a directores de establecimientos, encuestas a trabajadores y entrevistas a 401 NNA residentes (de una población total de 2.688 NNA de 8 a 17 años institucionalizados), con un porcentaje de error del 4,5%. Además, se describió la infraestructura y equipamiento de los centros mediante una ficha de observación.

Datos Clave sobre los Centros

Es importante señalar que, en Chile, existen 250 centros, de los cuales solo 11 (4,4%) corresponden a Centros de Reparación Especializada de Administración Directa (CREAD) por parte del Sename. El 95,6% restante es administrado por organizaciones colaboradoras acreditadas.

Temáticas Relevantes Identificadas

Perfil de NNA y Trabajadores

• La población de estos centros es fundamentalmente femenina (63,5%), con un 60% entre 8 y 13 años.
• El grupo predominante son niñas de 8 a 13 años (37,8% del total).
• La mayor parte de los trabajadores son mujeres (87,9%), evidenciando una feminización del personal.

Condiciones de Vida y Cuidado

• Las necesidades básicas (camas, acceso a baños, comedor y cocina) están generalmente satisfechas, pero la calidad de las instalaciones no siempre es óptima, afectando la calefacción, recreación, espacios comunes y la privacidad.
• Resulta preocupante que en un 20% de los casos, adolescentes convivan con niños y niñas de menor edad, o que no se les separe por sexo.
• Un 21% de los centros presenta sobrecupo, llegando al 50% en el 12,5% de los casos y superando el 75% en un 3%.
• En un 1,6% de los establecimientos, los NNA reciben solo entre 1 y 2 comidas diarias (3% en centros con lactantes y preescolares).
• El 16% de los NNA entrevistados declara pasar hambre.
• El 22% de los NNA considera que el personal no siempre les da un trato respetuoso y cariñoso.
• El 34% declara trato discriminatorio por parte de funcionarios.

Vinculación con el Medio

• En un 4% de los Centros, los NNA no están autorizados para hablar directamente con el juez.
• Aunque el 72% de los centros reporta que los NNA pudieron hablar con jueces, solo el 32% de los NNA entrevistados tuvo esa posibilidad.

Educación

• El 93% de NNA entrevistados asiste a un establecimiento educacional, pero solo el 88% de los de 14 a 17 años lo hace (8% por debajo del promedio nacional).
• El 20% presenta retraso escolar.
• Solo el 78% de los NNA recibe apoyo en sus tareas.
• Preocupa que solo el 77% de los centros autoriza a los padres a participar en reuniones de apoderados.

Familia e Identidad

• El 40% de los centros restringe los horarios de visita familiar.
• El 30% no admite más de dos visitas a la semana.
• En el 57% de los casos, el centro está fuera de la comuna de origen familiar, lo que potencia el desarraigo, la soledad y la pérdida de identidad.
• El 16% de los centros utiliza el retraso en el ingreso de visitas como sanción, y el 13% suspende las visitas por mal comportamiento del NNA.

Salud Mental

• El 69% de los NNA de 14 años o más presenta sintomatología depresiva.
• El 45% de quienes presentan síntomas no ha podido acceder a un psicólogo o psiquiatra.
• El 70% de los NNA con al menos un síntoma de depresión no se encuentra en tratamiento.

Violencia Institucionalizada

• 8 de cada 10 NNA encuestados declararon haber recibido algún tipo de castigo del personal en los últimos 12 meses.
• Se reportó privación de contacto familiar como castigo (15%), ser dejado sin comida (7%), encierro (7%) y contención física (12%).
• El 46% de los NNA reportó maltrato psicológico.
• El 12% fue agredido físicamente de manera leve y el 6% de manera grave (patadas, quemaduras de cigarro).

Violencia entre Pares

• El 48% de los NNA entrevistados indicó haber sido objeto de maltrato físico y/o psicológico reiterado.
• El 46% fue violentado psicológicamente y el 13% físicamente de forma reiterada.
• Al menos un 19% de los centros no cuenta con protocolos para atender este tipo de situaciones.

Abuso Sexual

• El estudio arrojó 23 casos de abuso sexual reportados en los últimos 12 meses (prevalencia del 6,4%).
• 8 de cada 10 abusos sexuales son experimentados por niñas, indicando una feminización de las víctimas.
• En el 78% de los casos, el abuso fue cometido por otro menor de edad; en un 7% por un adulto del centro.
• El 69% de las víctimas sigue en contacto con el presunto agresor.
• El 52% sufrió abusos reiterados y el 66% lo experimentó antes de los 14 años.

Conclusiones y Recomendaciones Clave

Las conclusiones del estudio son variadas y señalan la necesidad de acciones urgentes. Entre ellas, se destacan:

• Toda prohibición de relación entre un familiar y el NNA debe estar fundada en una resolución judicial y en el interés superior del menor.
• El Estado debe establecer criterios uniformes para la regulación de visitas familiares, horarios y actividades.
• No debe establecerse como sanción la prohibición de visitas o comunicación con familiares por mala conducta del residente o atrasos.
• Desarrollar medidas para preservar la identidad de los NNA, como un "libro de vida" para reconstruir su pasado y registrar su experiencia.
• Atender la estabilidad emocional de los cuidadores y profesionales para que puedan cumplir su función de sostén.
• Promover el conocimiento y observancia de los protocolos de maltrato del Sename y de la ley N° 21.013 que sanciona el maltrato.
• Generar condiciones que garanticen el derecho de los NNA a ser oídos y denunciar hechos de abuso sexual, sin depender de una única pregunta.
• Capacitar a los trabajadores de las residencias para una escucha efectiva y la identificación de situaciones de riesgo o abusos sexuales.

Acceso a la Justicia para NNA Vulnerados

El trámite de solicitud de protección está disponible durante todo el año en el sitio web y oficinas de la Corporación de Asistencia Judicial (CAJ). No requiere formalidad alguna, solo la petición de protección y cualquier documento que acredite la amenaza o vulneración de derechos del NNA. La CAJ proporciona apoyo legal gratuito a personas de escasos recursos, realizando una evaluación socioeconómica para determinar si pueden ser representados judicialmente por un profesional de la CAJ.

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