La protección de la infancia en Chile ha sido un desafío constante, como lo demuestran diversos estudios. Un informe de UNICEF y el Poder Judicial ha vuelto a revelar los abusos en residencias de protección, recordando que cerca de quince mil niños son atendidos anualmente en estos centros. Paradójicamente, la solución legal frente al maltrato grave y la negligencia, trae aparejada otras formas de vulneraciones, tales como la ruptura parcial o total de los vínculos con la familia de origen y la violencia institucional representada por las prácticas de las residencias.
Se entiende que la separación de un niño con su familia de origen es una situación excepcional y transitoria, dado los graves efectos psicológicos, estudiados hace más de 60 años, que tienen este tipo de acontecimientos. Sin embargo, en Chile la internación de niños ha sido un medio frecuente de protección a la infancia gravemente vulnerada y se ha mantenido vigente desde 1758, cuando se fundó la primera casa de expósitos de Santiago. Un estudio de 2010, titulado «Focalización del sujeto de atención y propuestas metodológicas para la intervención con niños, niñas y adolescentes en protección residencial», encargado por UNICEF y SENAME, señaló que el tiempo promedio de permanencia en las residencias era de 2,7 años, lo que convertía la situación provisoria en prolongada e incluso permanente.
Esta problemática también se observa en el diseño del sistema de visitas al interior de las residencias, donde habitualmente no existen condiciones mínimas para encuentros que permitan la promoción de relaciones familiares. Esto incluye horarios de visitas restringidos, espacios inapropiados para compartir con los niños, o la distancia excesiva entre la residencia y la casa de la familia. Desde esta perspectiva, la separación que busca proteger es experimentada como un castigo, antes que constituirse como una oportunidad para modificar un problema en las relaciones entre padres e hijos. La separación protege a los niños del maltrato de los padres, pero en sí misma no cambia a los padres.
La crisis del Servicio Nacional de Menores (Sename)
En este contexto de gran adversidad, se presentaba una tremenda dificultad para los niños, las familias y los equipos de las residencias: la imposibilidad de desarrollar lazos de confianza, apoyo o solidaridad en función de la restitución de los derechos vulnerados. Aquel desencuentro, prácticamente cotidiano, era el síntoma más evidente de un sistema de protección que en sus cimientos hacía inviable la posibilidad de reconstruir los vínculos que se habían fragmentado a través de la historia. El problema de la separación y la internación residencial como mecanismo de protección de los derechos no elude, evidentemente, el problema del maltrato infantil o de la negligencia parental.
Describir los efectos de la protección residencial muestra la complejidad y la desarticulación con la que operaba un sistema que en su afán por proteger repetía y actualizaba la violencia sobre los niños, las familias y los profesionales. La frecuencia con que en Chile se destapaban situaciones de vulneración en residencias de protección, seguidas de la negación y el silenciamiento de las historias de los niños y niñas internados, llevó a crear y legitimar un sistema de protección de la infancia segregado, donde la desconfianza circulaba entre los organismos colaboradores, el SENAME y el Poder Judicial.
El 1 de enero de 1980 comenzó a operar el Servicio Nacional de Menores (Sename), reemplazando al antiguo Consejo Nacional de Menores (Coname). Este organismo incorporó el modelo de subvenciones, que corresponde a la transferencia de recursos del Fisco a organismos privados encargados de llevar adelante los programas de protección o de reinserción social. Pese a una mayor transparencia inicial, rápidamente afloraron deficiencias en infraestructura, focalización de recursos y una serie de incidentes al interior de los recintos. Según el exdirector Francisco Estrada, el Sename "ha sido una suma de crisis, una crisis permanente, un servicio que le ha costado mucho ponerse al día en la modernización del Estado".
Desde 1988 en adelante, según un texto académico de Estrada y el profesor Martín Bernales, 11 incendios e incidentes entre menores bajo la tutela del Sename generaron un centenar de heridos y fallecidos. Uno de los hechos más complejos ocurrió el 31 de diciembre de 1988 en el “Hogar de Menores San Francisco”, donde fallecieron 11 niños. En 1989, 286 menores de edad se escaparon, evidenciando una situación crítica. La subsecretaria de Justicia de ese entonces, Martita Worner, afirmó que las fugas de menores tenían justificación debido a la falta de alimentación, desatención increíble y malos tratos en los centros.
World Vision y su análisis sobre la crisis del Sename
La muerte de Lissette Villa como punto de inflexión
La tarde del 11 de abril de 2016, Lissette Villa, una niña de tan solo 11 años, falleció mientras se encontraba bajo el cuidado del Sename en el Cread Galvarino de Estación Central. Su muerte, ocurrida luego de que dos de sus cuidadoras la inmovilizaran a la fuerza, copó las noticias nacionales y visibilizó la grave crisis del sistema. Un informe de la Fundación para la Confianza reveló que entre 2006 y 2020, 1.836 menores de edad murieron mientras estaban en el sistema, y desde febrero de 2018 se pudo determinar que el 50% de estas muertes se debían a causas violentas y el 41% por problemas de salud.
Para Francisco Estrada, "con la muerte de la niña Lissette, y el mal manejo de las autoridades de la época, la cuestión explota". Este hito generó un cambio a nivel de Estado, reforzado por el informe del Comité de Derechos del Niño de la ONU, que estableció que Chile violó sistemáticamente los derechos humanos de los menores bajo su cuidado. Este complejo clima político gatilló la salida de la directora del Sename y de la ministra de Justicia de la época.
La Defensoría de la Niñez, en su informe, señaló que de todas las muertes investigadas por el Ministerio Público, solo el 2% tiene una condena. Anuar Quesille, defensor de la Niñez, indicó que "la necesidad de verdad, justicia y reparación sigue siendo un imperativo para todas aquellas víctimas directas e indirectas de las graves violaciones de derechos humanos" e instó a la creación de una Comisión de Verdad, Justicia y Reparación, recomendación también hecha por el Comité de los Derechos del Niño.
Un historial de reformas fallidas y el camino hacia la especialización
Desde el año 2000, se propusieron diversas reformas para el sistema de protección a la infancia. El expresidente Ricardo Lagos anunció la primera gran reforma en junio de 2000, buscando separar la atención de NNA vulnerados de aquellos infractores de la ley, aunque estos cambios no se concretaron más allá de la integración de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente en 2005.
Posteriormente, en 2006, la expresidenta Michelle Bachelet anunció un "Consejo Asesor Presidencial para la Reforma de las Políticas de Infancia". En 2007, gobierno y oposición llegaron a un acuerdo que nuevamente indicaba la necesidad de una gran reforma al Sename para 2008. En 2010, el Presidente Sebastián Piñera también anunció una reforma para separar el sistema en dos servicios, pero tampoco se logró.
Fue solo a meses de la muerte de Lissette Villa, en 2016, durante el segundo periodo de Bachelet, que se presentó el "Plan de Acción, Servicio Nacional de Menores", que proponía nuevamente la separación de los servicios. Cuatro años después, el Congreso aprobó el nuevo Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (Mejor Niñez), y dos años más tarde hizo lo mismo con el Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil, que comenzó a operar prontamente.
El subsecretario de Justicia, Jaime Gajardo, concluye que con el inicio de la reforma al sistema de justicia juvenil "se cumple una deuda pendiente de nuestro país en relación a la adecuación de la institucionalidad a las exigencias de especialización en la materia, cuestión que se había observado al Estado en diversas oportunidades".
El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (Mejor Niñez)
¿Qué es y cuál es su objeto?
El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia es un servicio público descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. Este Ministerio garantizará el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y los colaboradores acreditados.
El Servicio tiene por objeto garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Para ello, deberá asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad. Además, garantizará el pleno respeto a los niños, niñas y adolescentes en su calidad de sujetos de derechos de especial protección, respetando sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de la República, la Convención sobre los Derechos del Niño y los demás tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile. El Servicio actuará de un modo acorde a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia y garantizará el derecho de acceso a la justicia que, de forma independiente al Servicio, se otorgue a los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención. De acuerdo con la ley, ejercerá sus funciones con un enfoque de derechos de manera concordante con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.
¿Cómo operará el Servicio?
El Servicio proveerá las prestaciones correspondientes, asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, por sí o a través de terceros. En caso de que niños, niñas o adolescentes resulten dañados por falta de servicio, la indemnización por el daño moral será fijada por el juez, quien deberá considerar la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado.
Sujetos de Atención
El Servicio dirigirá su acción a los niños, niñas y adolescentes. Sin embargo, también serán sujetos de atención quienes tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios. Estos últimos serán sujetos de atención hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.
Principios Rectores
Son principios rectores del Servicio el interés superior del niño, niña o adolescente, la igualdad y no discriminación arbitraria, la autonomía progresiva, la perspectiva de género, la inclusión, la protección social y la participación efectiva.
Dirección y Funciones
El Director o Directora Nacional durará cinco años en su cargo y podrá renovar su nombramiento por una sola vez. El Servicio contará con direcciones regionales en cada región del país, siendo nombrados tanto el Director Nacional como los directores regionales mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.
Las funciones del Servicio incluyen:
- Elaborar la normativa técnica y administrativa respecto de cada programa de protección especializada.
- Colaborar con los órganos del Estado en el marco de sus competencias, y requerir o entregar información cuando corresponda.
- Generar procedimientos idóneos, formales y permanentes destinados a recabar periódicamente la opinión de los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención y de sus familias, o de quienes los tengan legalmente a su cuidado.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la protección especializada de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
- Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica.
- Solicitar información a cualquier órgano del Estado que estime conveniente para el buen cumplimiento de sus funciones.
- Ejercer las acciones que correspondan para la recuperación de los recursos que hayan sido utilizados en contravención de lo dispuesto por la normativa pertinente o el respectivo convenio.
- Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.
Consejo de Expertos
El Consejo estará conformado por cinco miembros expertos en las áreas ligadas a la niñez, que cuenten con experiencia y reconocida trayectoria en el área de su competencia. Los integrantes del Consejo de Expertos durarán tres años en su cargo y podrán renovar su nombramiento por una sola vez.
Priorización de Casos
Los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que permitan hacer efectiva su priorización.
Líneas de Acción o Modalidades de Atención Especializada
El Servicio operará a través de diversas líneas de acción, tales como:
- Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
- Intervenciones ambulatorias de reparación.
- Fortalecimiento y vinculación.
- Cuidado alternativo.
- Adopción.
Los programas de protección especializada deberán diseñarse en base a evidencia técnica y territorial, a evaluaciones anteriores realizadas por el Servicio o un tercero y atendiendo a las evaluaciones realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia u otros organismos del Estado competentes.
Fiscalización y Colaboradores Acreditados
El Servicio deberá considerar una unidad de fiscalización. La supervisión y fiscalización que realizará consistirá en el mecanismo de control a través del cual podrá aplicar sanciones a los colaboradores acreditados en los casos calificados. Para esto, el Servicio deberá mantener y administrar un Registro de colaboradores acreditados, el que deberá estar siempre disponible en su página web y actualizarse una vez al año.
Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hubieren adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes y que afecten el correcto uso de recursos públicos. Para la determinación de la sanción en el caso de las infracciones graves, el Servicio procurará que su aplicación resulte idónea para el cumplimiento de los fines de la protección especializada de niños, niñas y adolescentes. Será considerada como infracción gravísima la ocurrencia de los delitos mencionados, la cual puede ser sancionada hasta con el término de la acreditación.
Políticas de Personal
El Servicio deberá contar con personal capacitado e idóneo según los términos requeridos para el ejercicio de sus funciones.
Derivación de Medidas de Protección
Los niños, niñas y adolescentes respecto de quienes se adopte una medida de protección serán derivados a los programas de protección especializada por los tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez que las determinen, según corresponda.
Línea de Acción de Adopción
Corresponderá a la línea de acción de adopción toda actividad tendiente a procurar al niño, niña o adolescente una familia, cualquiera sea su composición. La idea es que esa familia le brinde afecto y le procure los cuidados tendientes a satisfacer sus necesidades vinculares y materiales, cuando ello no le pueda ser proporcionado por su familia de origen, conforme a la normativa de adopción vigente.
Es fundamental comprender que la reparación de los derechos vulnerados no se reduce a la conformación de un ambiente que supla o compense las carencias afectivas y materiales del niño, ni se resuelve por la sustitución de un adulto deficiente por otro mejor. La restitución de los derechos requiere de otros: de la familia si es posible, de las educadoras de trato directo, de los profesionales, directores y directorios de las fundaciones; requiere de la comunidad. De esa forma, la posibilidad de que un niño recupere la confianza en otro, en particular de un adulto, se sostiene en que pueda ser reconocido como un sujeto más allá de sus antecedentes, de su historial de vulneraciones y del estigma de su historia previa.