La Cuarta Conferencia de las Partes (COP4) del Acuerdo de Escazú, celebrada en las Bahamas, subraya la importancia de este tratado al centrar el desarrollo humano en los derechos humanos y la protección ambiental. La interconexión entre la degradación ambiental y la vulnerabilidad social expone a defensores de la tierra, el agua, la biodiversidad y los derechos indígenas a riesgos crecientes.
El Contexto de América Latina y el Caribe
América Latina y el Caribe es una región de contrastes: alberga una inmensa riqueza natural y 10 de los 36 hotspots de biodiversidad del planeta, pero al mismo tiempo enfrenta las tasas más aceleradas de pérdida de biodiversidad a nivel global. A pesar de ser la región en desarrollo más democrática, la persistente desigualdad, la fragmentación social, la erosión de los derechos humanos y el estancamiento del desarrollo humano la convierten en una de las regiones más peligrosas para los defensores de los derechos humanos ambientales. Cerca del 80 por ciento de las más de 2.100 personas asesinadas o desaparecidas en el mundo entre 2012 y 2023 provenían de esta región.
El Acuerdo de Escazú: Un Hito para la Justicia Ambiental
En este escenario, el Acuerdo de Escazú, en vigor desde 2021, emerge como una vía hacia un futuro más inclusivo, resiliente y sostenible. Como tratado pionero en materia ambiental y de derechos humanos, es el primero en incluir obligaciones explícitas para la protección de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales. Garantiza el acceso a la información, la participación pública significativa en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales.
En esencia, la justicia ambiental busca proteger a las personas y al planeta, sus derechos, sus voces y su capacidad de incidir en las decisiones que afectan sus vidas y el entorno del que dependen. El Acuerdo de Escazú responde directamente a este imperativo, reconociendo que la protección del ambiente y la salvaguarda de los derechos humanos están estrechamente vinculadas al desarrollo humano.
¿Qué es el Acuerdo de Escazú?
Democracia Ambiental y Desarrollo Humano Resiliente
Más allá de su innovación jurídica, Escazú remite a un principio democrático más amplio: las decisiones sobre el ambiente -sobre la tierra, el agua y el territorio- no pueden ser tomadas exclusivamente por los gobiernos o los mercados; requieren una participación ciudadana informada y significativa. Escazú da una expresión práctica a la idea de la democracia ambiental: la extensión de las normas y salvaguardias democráticas a la gobernanza de los recursos naturales y a la gestión colectiva de los bienes comunes.
El Informe Regional de Desarrollo Humano 2025 para América Latina y el Caribe propone un concepto prospectivo de desarrollo humano resiliente: un enfoque centrado en fortalecer la capacidad de las personas para resistir las crisis, reconociendo al mismo tiempo su profunda interdependencia con la naturaleza. Los ecosistemas saludables refuerzan la resiliencia; las sociedades resilientes, a su vez, están mejor preparadas para protegerlos y restaurarlos. Este círculo virtuoso se encuentra en el núcleo de la visión de Escazú.
Gobernanza de Recursos Naturales y Justicia Ambiental
La gobernanza de los recursos naturales no solo configura las trayectorias de crecimiento, sino que también define la calidad de la democracia, al poner a prueba la capacidad del Estado para equilibrar los intereses privados, los derechos colectivos y la sostenibilidad. Las democracias sólidas transforman estas tensiones en espacios de deliberación pública y de decisiones políticas legítimas, no en fuentes de polarización o conflicto, sino en estabilidad que permite el crecimiento sostenible y la inversión.
El Papel del PNUD en la Implementación de Escazú
A través de iniciativas como el Programa Global de Estado de Derecho y Derechos Humanos, el Nature Pledge y el Climate Promise, el PNUD apoya a los países en la alineación de la política ambiental, los sistemas económicos y los resultados sociales, sobre la base de estrategias de desarrollo resiliente y sostenible y mecanismos de gobernanza democrática. Esto incluye el fortalecimiento de instituciones resilientes capaces de anticipar, prevenir y gestionar múltiples crisis interconectadas, al tiempo que se fomentan procesos participativos que garanticen la inclusión significativa de las juventudes y de otras voces subrepresentadas en la toma de decisiones, incluidos los pueblos indígenas y las comunidades locales.
Este enfoque sistémico apoya a los gobiernos y las sociedades de América Latina y el Caribe en la traducción de los compromisos del Acuerdo de Escazú -y del derecho a un ambiente limpio, saludable y sostenible- en acciones concretas, vinculando la protección ambiental con la gobernanza democrática, la inclusión social y la resiliencia a largo plazo.
Casos de Éxito Regionales
- En Perú y Bolivia, el PNUD ha acompañado procesos de gobernanza transfronteriza para garantizar resultados justos, informados y basados en derechos en decisiones ambientales y de desarrollo complejas en la cuenca del lago Titicaca-Desaguadero-Poopó-Coipasa.
- En Colombia, ha apoyado la creación de jurisdicciones agrarias y la consolidación de mecanismos de persecución penal ambiental, contribuyendo a una Justicia Ambiental más eficaz, oportuna y centrada en las personas.
- En Ecuador y Belice, la ampliación del acceso a la información ambiental está ayudando a mejorar la planificación basada en evidencia y a fortalecer la rendición de cuentas frente a los riesgos climáticos.
Estos esfuerzos demuestran que la implementación de Escazú no se limita a los marcos jurídicos: se trata de transformar la forma en que se toman las decisiones, cuyas voces son escuchadas y cómo se protegen los derechos en la práctica.
Escazú como Herramienta para la Inversión Sostenible
Lejos de limitar el desarrollo y el crecimiento económico, el Acuerdo de Escazú los fortalece como una herramienta de gobernanza que incrementa la certeza, la confianza y la legitimidad social. Al promover reglas transparentes, procesos de toma de decisiones previsibles y participativos, y un acceso efectivo a la justicia, contribuye a prevenir conflictos, reducir riesgos políticos y reputacionales, y crear un entorno más estable para una inversión sostenible de largo plazo alineada con las prioridades nacionales de desarrollo.
El PNUD mantiene su compromiso de trabajar junto a los gobiernos, el sector privado, las comunidades, la sociedad civil y las personas defensoras de los derechos humanos para garantizar que la promesa de Escazú se traduzca en mejoras tangibles en la vida de las personas. Al hacerlo, se promueve un modelo de desarrollo que no solo sea sostenible, sino también resiliente, inclusivo y justo, y que reconozca que la protección de quienes defienden el ambiente es esencial para asegurar nuestro futuro colectivo.
La Justicia Ambiental en el Marco Legal y Social
El uso y aprovechamiento de los elementos de la naturaleza implica decisiones que a menudo producen conflictos o diferencias entre grupos de interés. Por ejemplo, es necesario decidir cómo distribuir el agua disponible en un territorio entre distintos usos sociales y ambientales, como el consumo humano y animal, la mantención de los ecosistemas y los usos productivos para agricultura, minería, industria y otros. Si las demandas superan la cantidad de agua disponible, puede generarse un conflicto respecto de qué usos priorizar y satisfacer. Las decisiones tomadas generarán cargas en algunos grupos, por ejemplo, comunidades sin acceso al agua para sus cultivos, y beneficios para otros.
Origen y Dimensiones de la Justicia Ambiental
El movimiento a favor de la justicia ambiental, que comenzó en 1982 con las manifestaciones contra el vertido de residuos tóxicos en el condado de Warren en Carolina del Norte, pone de relieve la necesidad urgente de dar un trato equitativo al entorno natural y construido. Todas las personas deben tener la oportunidad de vivir en espacios seguros, limpios y provechosos que promuevan la salud y el bienestar, sin importar su procedencia. Los defensores de la justicia ambiental insisten en que esta requiere la participación significativa de todas las personas en el desarrollo, la implementación y el cumplimiento de las leyes, los reglamentos y las políticas ambientales.
La idea de Justicia Ambiental cuestiona la desproporción que existe en el padecimiento o en la tolerancia de los impactos o riesgos ambientales por parte de los grupos más vulnerables de la sociedad. El concepto, sin embargo, es más amplio y también se extiende a la distribución del acceso a los beneficios ambientales por parte de los distintos grupos sociales. A su vez, la Justicia Ambiental comprende al menos dos dimensiones:
- Dimensión Distributiva: Se refiere a la equidad en la distribución de las cargas y beneficios ambientales.
- Dimensión Participativa o Política: Apunta a la idea de justicia procedimental o política, exigiendo normas que garanticen a los ciudadanos y actores ambientales voz y voto en la adopción de decisiones ambientales y los derechos a consentir y al debido proceso.
Estas dos dimensiones de la Justicia Ambiental se ven reflejadas -o no- en el ordenamiento jurídico a través de diversas disposiciones del derecho ambiental. En lo que dice relación con los beneficios ambientales, dichas disposiciones se encuentran especialmente en los instrumentos regulatorios aplicables al acceso, uso y aprovechamiento de los recursos naturales.
Justicia Energética
La justicia energética se basa en el planteamiento de que el acceso a energía limpia, segura, confiable y asequible es un derecho humano.
Regulación de Recursos Naturales y Propiedad
Para entender cuáles son las reglas de justicia ambiental aplicables, se debe tener presente que la regulación de los recursos naturales tiene su fundamento en la institución de la propiedad, que puede ser pública o privada. La propiedad asigna la titularidad, define el uso y determina los derechos sobre los productos de un recurso, configurando el modelo institucional que determina las reglas para la asignación y distribución de la riqueza proveniente de los usos alternativos de los recursos naturales. Por lo tanto, la distribución de los beneficios ambientales que provee la naturaleza depende -principalmente- de las reglas que configuran la estructura de la propiedad sobre los recursos naturales.
Propiedad Privada de Recursos Naturales
La propiedad privada sobre un recurso natural se caracteriza porque las decisiones sobre su acceso, uso y aprovechamiento dependen del individuo (sea persona natural o jurídica) que es su titular. En el sistema jurídico, el acceso a los recursos naturales de titularidad privada se encuentra garantizado por el artículo 19 Nº23 de la Constitución. Una vez adquirida la propiedad privada sobre un recurso natural, el ordenamiento jurídico confiere al titular la facultad de controlar el acceso al recurso por parte de otras personas y de mantenerlo en el tiempo.
Dominio Público de Recursos Naturales
Por su parte, la característica principal del dominio público sobre los recursos naturales consiste en que es el Estado el que determina el acceso, uso y aprovechamiento del recurso. Es decir, los individuos no pueden acceder ni usar el recurso libremente, de acuerdo con su propia voluntad. De esta manera, los derechos de uso y aprovechamiento del recurso se disocian de su titular, que es la Administración Pública.
La concesión de dominio público confiere un uso privativo del recurso que excluye la utilización del mismo por otros interesados. Una característica importante de esta institución jurídica es que la autoridad administrativa, en teoría, no está obligada a otorgar una concesión a un particular, por lo que se trata de actos discrecionales en los que la Administración Pública decide teniendo en cuenta el interés público presente. La autoridad puede elegir al concesionario más capaz, delimitar el contenido de las facultades y poner fin a la concesión si el interés público lo aconseja, implicando que el derecho debe ser temporal y revocable.
Los recursos naturales de dominio público en el ordenamiento jurídico incluyen básicamente los recursos minerales y las aguas, así como el borde costero, el mar adyacente y sus playas, y el lecho marino y el de ríos y lagos.
Justicia Ambiental en la Legislación Chilena
En el caso chileno, el proyecto de Ley Marco de Cambio Climático reconoce la importancia de la justicia social y ambiental en la acción climática mediante la incorporación de los principios de Equidad y Transversalidad. El primero se refiere al deber del Estado de: “procurar una justa asignación de cargas, costos y beneficios, con enfoque de género y especial énfasis en sectores, comunidades y ecosistemas vulnerables al cambio climático” (Artículo 2º, letra c). Además, en la actualización de su Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC por sus siglas en inglés), Chile incorpora el concepto de transición justa como marco orientador para la inversión pública y privada en pos de un desarrollo económico que sea sostenible e inclusivo.
La Constitución chilena de 1980 garantiza el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación. No obstante, en muchos casos esta garantía entra en conflicto con el derecho a la propiedad privada sobre el uso de bienes naturales de interés común, como los derechos de agua o las concesiones mineras. Las normas constitucionales chilenas priorizan, en la práctica, la explotación de los recursos naturales, lo que deja la protección del medio ambiente en una relación funcional con tal propósito. La implicancia legislativa de poner el foco en la explotación de los recursos es que las regulaciones existentes son insuficientes para equilibrar la distribución de cargas y beneficios ambientales.
Los conflictos ambientales no solo aparecen cuando se contraponen el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación y el resguardo del derecho a la propiedad privada. Cuando los conflictos ambientales llegan al sistema judicial, debe respetarse el derecho a igualdad y no discriminación. Este derecho implica que el Estado debe responder cuando, producto de sus actos u omisiones, se producen daños ambientales, pero también en los casos en que la carga pesa desproporcionadamente sobre un grupo de ciudadanos vulnerables.
La lógica que ha primado en la legislación relacionada con los recursos naturales, a partir de estas disposiciones constitucionales, ha implicado una tendencia hacia la privatización de los recursos naturales, independiente de su titularidad jurídica propiamente tal -este es el caso, en particular, de la regulación de los recursos minerales y los recursos hídricos-. Esto significa que las facultades del Estado como administrador de los recursos naturales de titularidad pública son débiles o menos intensas de lo que se podría esperar en cuanto a la regulación de bienes de dominio público. Se concluye que en algunos pocos casos, existen reglas que constituyen una manifestación de la Justicia Ambiental en el régimen jurídico nacional.
La actual Constitución Política de la República garantiza el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y señala que es deber del Estado tutelar la preservación de la naturaleza. Sin embargo, al consagrar constitucionalmente también el derecho de propiedad privada sobre la concesión minera o sobre el derecho de aprovechamiento de las aguas, otorga prioridad a la explotación de los recursos naturales por sobre su conservación y protección, y minimiza el rol del Estado en la determinación del acceso, uso y aprovechamiento de los recursos naturales. De esta manera, ni constitucional ni legalmente, se han sentado las bases de un ordenamiento jurídico lo suficientemente fuerte como para hacerse cargo e intervenir en aspectos tales como la distribución equitativa de cargas y beneficios ambientales, o la participación significativa en la adopción de decisiones relacionadas con los recursos naturales. Las normas constitucionales entregan mecanismos privilegiados para la promoción de la explotación de los recursos naturales, relegando la protección del medio ambiente a medidas de mitigación o compensación de impactos.
Resiliencia y Vulnerabilidad de los Ecosistemas Forestales
La comprensión de los conceptos de resiliencia y vulnerabilidad es esencial para diseñar estrategias efectivas que ayuden a gestionar y adaptar los sistemas forestales a los impactos del cambio global, como la sequía, las plagas o el riesgo de incendios.
Diferencias Conceptuales
Un debate riguroso entre investigadores de la Technical University of Munich, el CREAF y la Universidad Autónoma de Barcelona ha destacado la necesidad de examinar en profundidad ambos conceptos, ya que su uso confuso puede generar falta de claridad en los mensajes dirigidos a responsables políticos, como en las recomendaciones del IPCC o el IPBES.
Resiliencia
- En términos generales, hace referencia a la capacidad de un bosque para absorber o soportar perturbaciones, incluidas aquellas agravadas por el cambio global, como los fenómenos climáticos extremos.
- Se centra en cómo un ecosistema forestal responde a lo largo del tiempo y cómo se recupera después de un incendio o una tormenta, manteniendo sus funciones y servicios. Por ejemplo, si una tormenta de viento derriba árboles en un bosque templado, este perderá capacidad para regular el clima, ya que absorberá menos CO₂. Con el tiempo, el ecosistema se regenera con el crecimiento de nuevas plantas y recupera su capacidad de capturar carbono.
- Tiene su origen en los estudios ecológicos y se usa menos en el ámbito político. A menudo implica la identificación de umbrales y puntos de inflexión.
- Se centra en las trayectorias posteriores a una perturbación, incluyendo la resistencia y la recuperación a lo largo del tiempo.
- Es útil para entender cómo se puede mejorar la capacidad de los bosques para afrontar el cambio global. Por ejemplo, algunas especies de pino tienen piñas serotinas que permanecen cerradas hasta que el calor intenso de un incendio las hace abrirse, permitiendo la dispersión de semillas y la regeneración del bosque. Este concepto ayuda a identificar procesos críticos que aportan estabilidad a largo plazo a los ecosistemas forestales.
Vulnerabilidad
- Se enfoca en la susceptibilidad de un bosque ante impactos adversos y en su capacidad de adaptación.
- Tiene un enfoque más analítico y se usa para identificar qué bosques son más vulnerables, a menudo mediante mapas.
- Surgieron en el ámbito de la gestión del riesgo de desastres, con un enfoque en la susceptibilidad y la identificación de áreas de mayor riesgo.
- Proporciona herramientas prácticas para identificar áreas de alto riesgo y priorizar intervenciones basadas en evaluaciones espaciales y adaptativas.
Ambos conceptos aportan perspectivas valiosas, pero tienen orígenes y aplicaciones diferentes. Son complementarios a la hora de entender cómo los bosques responden a las perturbaciones climáticas. Aunque ambos son importantes, su uso depende del objetivo del análisis. Por ejemplo, si se quiere elaborar mapas o evaluar la susceptibilidad, el concepto de vulnerabilidad puede ser más adecuado. En cambio, si se desea hacer un seguimiento de los cambios en los bosques a lo largo del tiempo, como determinar si han superado un umbral y se están transformando en matorrales debido a incendios frecuentes, el concepto más pertinente será el de resiliencia.
Aplicar estos conceptos de manera rigurosa puede mejorar la toma de decisiones políticas y las prácticas de gestión forestal. Una comprensión sólida de estos términos facilitará estrategias más efectivas en un mundo en constante cambio. Este análisis se basa en el artículo de referencia: Lecina-Diaz J, Martínez-Vilalta J, Lloret F, Seidl R (2024). Resilience and vulnerability: distinct concepts to address global-change in forests. Trends in Ecology and Evolution. Volume 39, Issue 8, 706-715.
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