Cuando se aborda el envejecimiento, se hace referencia a un proceso de largo camino y desarrollo gradual que puede visibilizarse con antelación. Con el paso de los años, las necesidades de las personas mayores cambian, orientándose a un envejecimiento cuya calidad de vida no se distancie de la etapa laboral, buscando evitar el desmedro económico y manteniendo su nivel socioeconómico. Esto les permite optimizar su calidad de vida, entendiendo que va más allá de los lujos y el poder adquisitivo.
Los cambios etarios de la población se proyectan como un proceso constante en los próximos años y décadas, con un aumento significativo de la población mayor de 65 años en comparación con la población total.
Contexto Demográfico del Envejecimiento
Según estudios de la Corporación de Investigación, Estudio y Desarrollo de la Seguridad Social (CIEDESS) de 2012, se proyecta que la población con más de 65 años pasará de cerca del 10% a poco menos del 15% en 2025, y a más del 20% hacia el año 2050.
Por su parte, estudios del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2013) indican que entre 1970 y 2011, la población mundial creció de 3.600 millones a 7.000 millones de habitantes. Los cambios demográficos afectarán profundamente a la mayoría de los países en las próximas décadas de modos muy diferentes. Las poblaciones envejecen más rápidamente debido a la baja en las tasas de fecundidad y el aumento de la esperanza de vida (Banco Mundial, 2013). Este envejecimiento avanza aún más rápido en los países en desarrollo.
El índice de envejecimiento, calculado por Celade como el cociente entre personas de 60 años y más respecto a las personas entre 0 y 14 años, multiplicado por 100, arroja resultados fundamentales para la toma de decisiones estatales. En Chile, este índice aumentó de 30 adultos mayores por cada 100 niños y jóvenes en 1990, a 59.1 en 2010. En el caso de México, subió de 16.8 a 33.1 en el mismo periodo. Uruguay, en 2010, alcanzó los 82 adultos mayores por cada 100 niños menores de 14 años.
David Cornejo (2013) afirma que, por décadas, América Latina se caracterizó por altas tasas de natalidad y familias numerosas, pero ahora transforma su demografía con una tasa de natalidad en descenso y un aumento de la esperanza de vida. Cifras de la ONU proyectan que el porcentaje de población de más de 65 años se triplicará para mediados de este siglo, superando el 20% de la población total.
El Índice de Adulto Mayor (IAM), que mide el número de adultos mayores por cada cien menores de 15 años, también refleja esta tendencia. El INE señaló en el Censo de 2012 que el IAM en Chile ascendía a 67.14 adultos mayores (de 60 años o más) por cada 100 menores de 15 años, lo que evidencia un crecimiento continuo comparado con el 59.1 de 2010.
La distribución por grupos de edad ha variado significativamente desde mediados del siglo pasado. En 1950, los menores de 15 años representaban el 36.7% de la población total, los de 15 a 64 años el 59%, y los mayores de 65 años alcanzaban el 4.3%. Observando las proyecciones, el envejecimiento de la población es una variable crítica que el Estado debe atender, ya que las consecuencias podrían ser de suma trascendencia, especialmente en el cumplimiento de los objetivos relacionados con el bienestar de la población.
Definición y Enfoques de Políticas Públicas
Para enfrentar estos desafíos, el presente trabajo se ha planteado como objetivo primordial describir el rol que ha jugado el Estado de Chile. Para alcanzar este propósito, se utiliza como metodología un enfoque mixto, que involucra la recolección, análisis y vinculación de datos cuantitativos y cualitativos (Hernández y Baptista, 2006: 751).
De acuerdo con Aguilar y Lima (2009), Harold Lasswell, pionero de la ciencia política en los años cincuenta, definió la política pública como "disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas... con base científica, interdisciplinaria y al servicio de los gobiernos democráticos". Años más tarde, las definiciones se centraron en diversos enfoques:
- El primer enfoque se centra en la finalidad de la decisión, es decir, si esta se orienta a alterar o no el estado de cosas vigentes. Por ejemplo, Kraft y Furlong (2004) señalan que una "política pública es un curso de acción (o inacción) que el Estado toma en respuesta a problemas sociales". Los expertos indican que las políticas públicas reflejan no solo los valores más importantes de la sociedad, sino también el conflicto entre ellos y cuáles reciben las mayores prioridades.
- El segundo enfoque se centra en la decisión misma que da origen a la política pública. Para Jenkins (1978), la política pública hace referencia a un conjunto de decisiones interrelacionadas, tomadas por un actor o grupo de actores respecto de la selección de metas y medios para alcanzarlas en una situación específica, y donde estas decisiones están dentro del ámbito de autoridad de esos actores.
- Un tercer enfoque concentra su atención en la dimensión del poder. Birkland (2005) señala que no hay consenso entre los expertos sobre una definición única de política pública.
Según Lahera (2008), las políticas públicas se componen de cinco fases: origen, programa, diseño, gestión y evaluación. No obstante, aclara que estas "fases" no siguen una secuencia lineal, principalmente porque los sistemas políticos y administrativos son imperfectos.
Por programa, según el Art. 2, núm. 1, Ley 20.530/2011, se entiende el "conjunto integrado y articulado de acciones, prestaciones y beneficios destinados a lograr un propósito específico en una población objetivo, de modo de resolver un problema o atender a una necesidad que la afecte". En este contexto, el Estado de Chile se ha preocupado por establecer cursos de acción para responder a las necesidades del segmento de personas mayores de 60 años, con el propósito de generar condiciones favorables para su envejecimiento.
Las Primeras Acciones del Estado de Chile
Políticas públicas en el AM
Frente al envejecimiento poblacional, tanto a nivel internacional como nacional, se han desarrollado diversas vías de acción para paliar los efectos. Se crean planes, proyectos, programas e incluso políticas para dar respuesta a esta necesidad urgente y mejorar las condiciones de vida de la población mayor.
Las primeras aproximaciones del Estado de Chile a este nuevo escenario comenzaron a partir del año 1995 con la creación de la Comisión Nacional para el Adulto Mayor, un órgano asesor del Presidente de la República. Al año siguiente, en 1996, se aprobó la Política Nacional para el Adulto Mayor. Posteriormente, a través del Decreto Supremo núm. 9 de 1997, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República de Chile, se crearon los Comités Regionales para el Adulto Mayor, considerándolos como comités operativos del Servicio.
Un hito importante ocurrió en 1999, Año Internacional del Adulto Mayor, cuando se envió al Congreso Nacional el proyecto de ley que crearía el Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA). En julio de 2002, el Congreso Nacional aprobó el proyecto de ley de creación del SENAMA, bajo la promulgación de la Ley núm. 19.828. Este servicio tiene por objeto velar por la plena integración de las personas mayores a la sociedad, su protección ante el abandono e indigencia, y el ejercicio de los derechos que la Constitución y las leyes les reconocen.
Política Integral de Envejecimiento
A partir de la creación de SENAMA, la Política Integral de Envejecimiento se centró en tres aspectos fundamentales:
- Proteger la salud funcional de las personas mayores.
- Mejorar su integración y participación en distintos ámbitos de la sociedad.
- Incrementar de forma transversal el bienestar subjetivo de las personas mayores.
Las áreas que abarca esta política incluyen turismo, salud, trabajo, educación, ingresos familiares, vivienda, cultura, transporte, participación social y justicia.
Programas y Beneficios en 2013: Un Análisis por Objetivo
Para el año 2013, Chile había implementado, a través de sus Ministerios y Servicios Públicos, diversos programas y beneficios dedicados al adulto mayor. A continuación, se presenta un análisis por objetivo que refleja la coherencia entre estos y los programas desarrollados:
Objetivo 1: Mejorar la oferta, calidad y eficiencia de servicios de cuidado, protección, prevención, atención y rehabilitación de la salud.
Este objetivo es respondido principalmente por programas ejecutados por el Ministerio de Salud, tales como:
- Programa Salud del Adulto Mayor.
- Plan de Garantías Explícitas de Salud (GES).
- Examen Preventivo para Personas Mayores.
- Controles de Salud.
- Programa de Rehabilitación con Base Comunitaria.
- Programa de Enfermedades Respiratorias.
- Programa Salud Cardiovascular.
- Programa Alimentación Complementaria del Adulto Mayor (PACAM).
- Programa de Inmunizaciones.
- Programa Adulto Mayor en Movimiento.
- Programa de Atención Domiciliaria para Personas con Dependencia Severa.
Por otra parte, el Ministerio Secretaría General de Gobierno, mediante el programa Adulto Mayor en Movimiento, junto con el Gobierno de Chile y su Programa Elige Vivir Sano, buscan contribuir a la mejora de la calidad de vida de las personas mayores, cuidando aspectos fundamentales como la alimentación y la actividad física, y previniendo enfermedades asociadas a una vida no saludable.
Objetivo 2: Aumentar la prevalencia de factores protectores para la salud en las personas mayores.
Se da respuesta con los mismos programas del Ministerio de Salud mencionados en el objetivo anterior, junto con el programa Vínculos del Ministerio de Desarrollo Social. Este programa apoya psicosocialmente a personas mayores en situación de vulnerabilidad social para que generen redes sociales. Se suma la participación del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo con el programa Vacaciones Tercera Edad, que posibilita a los adultos mayores mantenerse activos mediante la recreación, cuidando así su salud física y mental.
Objetivo 3: Aumentar el número de profesionales y técnicos con conocimientos específicos sobre personas mayores.
Lamentablemente, este objetivo no presentaba relación con ninguno de los programas vigentes para 2013, lo que evidenciaba una falencia en la capacidad de atención especializada disponible. A finales de 2012, existían solo 32 médicos geriatras inscritos en el Fondo Nacional de Salud (Fonasa, 2012).
Objetivo 4: Aumentar las oportunidades de participación en actividades sociales, recreativas y productivas.
El programa Turismo Social brinda oportunidades para que las personas mayores conozcan lugares de interés histórico, cultural y turístico, aportando a la recreación e integración social y fortaleciendo sus redes de apoyo. El programa Vínculos contribuye a este objetivo mediante la preparación y apoyo psicosocial para la integración en actividades sociales.
Además, el Ministerio de Educación aporta a este objetivo con su programa Estudios Modalidad Flexible, que genera oportunidades para que los adultos mayores terminen sus estudios básicos y/o medios, contribuyendo a su productividad. El Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, con su programa Vacaciones Tercera Edad, acerca a este sector a actividades recreativas ligadas al turismo, integrándolos socialmente y creando vínculos. El Ministerio Secretaría General de Gobierno, en conjunto con el Ministerio de Salud y su programa Adulto Mayor en Movimiento, también contribuye a generar oportunidades de recreación mediante talleres y eventos. Finalmente, el programa de gobierno Elige Vivir Sano promueve actividades recreativas al aire libre y la vida en familia, integrando activamente a los adultos mayores en la sociedad.
Objetivo 5: Mejorar el nivel educacional y formación laboral de las personas mayores.
El Ministerio de Desarrollo Social, con su escuela de formación de dirigentes mayores, entrega herramientas de formación sindical, contribuyendo a la integración laboral de los adultos mayores.
Objetivo 6: Proteger la seguridad económica de las personas mayores.
Los beneficios mencionados en diversas políticas apuntan a contribuir al mejoramiento de las condiciones económicas de las personas mayores, permitiéndoles tener una mejor capacidad adquisitiva y financiar sus necesidades.
Objetivo 7: Adecuar viviendas, medios de transporte y ciudades para las personas mayores.
Este objetivo es respondido por iniciativas que buscan adaptar el entorno a las necesidades específicas de la población envejecida.
El Pilar Solidario y su Evolución
El Pilar Solidario comenzó a operar con la Reforma Previsional de 2008, durante el primer gobierno de Michelle Bachelet. Fue el centro de la reforma previsional y buscó proteger al 60% de la población de menores ingresos, quienes por diversas razones tienen escaso o nulo ahorro para su jubilación. Además, si una persona se incorporó a un sistema previsional y no cotizó lo suficiente o su fondo se agotó, el Estado podría otorgarle un Aporte Previsional Solidario (APS) si cumple los requisitos.
La Ley 20.255, conocida como la "Reforma Previsional" de 2008, creó el Pilar Solidario con el fin de incrementar las pensiones de las personas más vulnerables. También se creó el Bono por Hijo, que aumenta la pensión de las mujeres que han tenido al menos un hijo (nacido vivo, adoptado o dado en adopción).
El Pilar Solidario constaba de dos componentes principales:
- La Pensión Básica Solidaria (PBS): Beneficiaba a quienes nunca cotizaron en una AFP o no tenían derecho a jubilación en ningún régimen previsional. Existían dos tipos de PBS: la Pensión Básica Solidaria de Vejez (PBSV) para personas de 65 años o más, y la Pensión Básica Solidaria de Invalidez (PBSI) para personas con discapacidad sin requisito de edad.
- El Aporte Previsional Solidario (APS): Era un complemento para quienes sí cotizaron alguna vez en una AFP, pero cuyas jubilaciones eran muy bajas. También tenía una versión de vejez (APSV) y una versión para invalidez (APSI).
Para acceder a la PBS, se requería acreditar residencia en Chile por 20 años continuos o discontinuos, contados desde los 20 años. Para el APS, se debía acreditar residencia en territorio chileno por un periodo de 20 años, continuo o discontinuo, contado desde los 20 años del afiliado, y recibir una pensión inferior o igual a la PMAS ($317.085*).
El Pilar Solidario para los pensionados apuntaba a quienes no tenían derecho a jubilación en ningún régimen previsional (PBS) o quienes no tenían suficiente ahorro (APS), excluyendo a los beneficiarios del sistema de las Fuerzas Armadas (Capredena) o de orden (Dipreca).
Evolución Hacia la Pensión Garantizada Universal (PGU)
A partir de febrero de 2022, durante el segundo gobierno de Sebastián Piñera, todo el sistema evolucionó hacia la Pensión Garantizada Universal (PGU). La Ley N° 21.419 estableció la PGU como un beneficio para personas de 65 años y más, pensionadas o no, trabajando o no, que integren un grupo familiar perteneciente al 90% de menores ingresos de la población total del país.
En enero de 2023, el Congreso aprobó la Ley 21.538, que modificó la Ley 21.419 para ampliar su cobertura a 70 mil nuevos beneficiarios. Aunque la PGU no reemplazó los beneficios del Pilar Solidario de Invalidez, sí mejoró su cobertura y montos. A las personas pensionadas de AFP con Aporte Previsional Solidario de Vejez (APSV) que recibían una pensión final garantizada mayor que la PGU, el Instituto de Previsión Social (IPS) les debía asignar el beneficio de mayor monto entre el valor de la PGU y el valor del APSV.
La PGU cubre hoy al 90% más vulnerable de la población sobre 65 años. Se entregan dos tipos de PGU: la No Contributiva (similar a la PBS, para quienes nunca se afiliaron a un sistema previsional) y la Contributiva (similar al APS, para quienes cotizaron alguna vez o recibían pensión de sobrevivencia).
Beneficiarios del Pilar Solidario y PGU
La cobertura del Pilar Solidario creció del 40% al 60% de la población de menores ingresos. Según cifras de 2023, el 58% de los beneficiarios del Pilar Solidario son mujeres, y el 42% hombres, una diferencia que ha disminuido ligeramente en los últimos años (en 2021, las mujeres eran el 61% frente al 39% de los hombres).
En 2021, un total de 462.416 personas entre 65 y 69 años recibieron beneficios del Pilar Solidario, y 405.902 entre 70 y 75 años, siendo estos los tramos de edad con mayor cantidad de destinatarios de PBS y APS.
Con la implementación de la PGU en 2022, hubo más de 1.7 millones de beneficiados, la mayoría (57%) entre los 65 y 75 años. En 2023, ya se contaba con cerca de 2 millones de afiliados. Del total de PGU, la No Contributiva representó el 24% (470.941 beneficiados) y la Contributiva el 76% (1.5 millones de personas) al cierre de 2023.
En cuanto al género en 2023, el 68% de los hombres beneficiarios recibió una PGU contributiva, ampliándose al 81% si se considera la no contributiva. En el caso de las mujeres, un 58% se beneficia de la contributiva y un 24% de la no contributiva. En la PGU no contributiva, casi tres de cada cuatro (72%) afiliados son mujeres.
Las PBS y APS de invalidez se recibían hasta que la persona cumplía los 65 años, transformándose luego en beneficiarios de PBS y APS Vejez, según el sistema anterior a 2022. El 85% de los beneficiarios totales recibía una PBS o APS de vejez, y el 15% restante por invalidez (17% en hombres, 13% en mujeres).
Impacto del Pilar Solidario en Pobreza y Desigualdad
Una investigación de mayo de 2018 sobre los efectos del Pilar Solidario implementado en 2008 (usando datos de la CASEN 2006) encontró que tuvo un efecto importante en la reducción de la pobreza a nivel nacional, aunque no tanto en la disminución de los índices de desigualdad. Sin embargo, el sistema sí mostró un impacto positivo relevante en la movilidad de las familias beneficiadas hacia deciles de mayores ingresos. El efecto de estos ingresos adicionales sobre la oferta laboral se acotó mayormente a la población de adultos mayores.
Según estimaciones de la Superintendencia de Pensiones, la mediana de la tasa de reemplazo (la pensión como fracción del último ingreso) subió de 14% a 110% gracias al Pilar Solidario en el primer quintil, de 10% a 55% en el segundo y de 18% a 41% en el tercero. Así, los grupos de menores recursos recibieron importantes subsidios del Estado.
La reforma de 2008, aunque avanzó mucho en proteger a la mitad más pobre, "quedó en deuda con grupos relevantes de la clase media". Subsidiar pensiones para este grupo modificando los parámetros del Pilar Solidario se consideró muy costoso en términos de recursos fiscales y podía generar desincentivos al empleo formal. Una cotización adicional del 4% en la AFP elevaría las pensiones autofinanciadas, haciendo que personas con pensiones cercanas a la PMAS perdieran el derecho a los subsidios. Si la suficiencia en pensiones se mide como la capacidad para mantener el estándar de vida previo a la jubilación, los mayores rezagos del sistema estaban en proteger a los grupos medios fuera del Pilar Solidario. Esto sugiere que una futura reforma no debería dejar a este grupo sin un nivel razonable de protección social.
Políticas públicas en el AM
Montos y Evolución de los Beneficios
Hasta enero de 2021, la PBS era de $176.000. En febrero de 2022, la nueva PGU partió en $185.000. A partir de febrero de 2025, el monto de la PGU será de $224.004, reajustándose anualmente según la variación del IPC.
Los beneficios de las PBS Vejez e Invalidez marcaban sobre $164.000 en 2021. Con la instauración de la PGU, la PBS Vejez dejó de existir en 2022. La PBS Invalidez se posicionó sobre $193.000 de media en 2022 y superó los $200.000 en 2023, promediando $206.064.
Los montos de las APS para quienes poseían Retiro Programado (APS pensión garantizada) promediaban $160.000 en 2021. Los aportes para quienes contaban con Renta Vitalicia (APS subsidio definido) fueron de $106.000 en promedio. Dos años después, la APS pensión garantizada superó los $237.000, un 48% más, siendo el beneficio que mayores montos promedio ofreció en 2022 y 2023. Quienes se acogieron a un beneficio especial de APS del artículo 9 bis, tuvieron un monto promedio que superó los $70.000, corrigiendo un cálculo original que les generaba un beneficio menor.
La PGU, tanto contributiva como no contributiva, promedió sobre $191.000 en 2022 y se posicionó por encima de los $202.000 en 2023. La contributiva aumentó un 58% y la no contributiva un 65%.
Ejemplos de Incremento de Pensiones con el Nuevo Sistema
- Ana: Pertenece al 80% de menor ingreso en el país, tiene 65 años y cotizó 15 años en su AFP. Su pensión aumentará en $175.195 o 116.8%.
- Camila: Tiene 65 años, cotizó 15 años en su AFP y pertenece al 60% de menor ingreso. Con la reforma recibirá además el beneficio del Programa de Ahorro Colectivo Solidario, adicionando $79.075, y ajustando su APS a $60.813, con lo que su pensión final será de $389.888.
- Pedro: Pertenece al 80% de menor ingreso, tiene 65 años y cotizó durante 20 años en su AFP. Su pensión podrá subir $144.279 o 72.1%.
- Lucas: Pertenece al 60% de menor ingreso, tiene 65 años y cotizó durante 20 años en su AFP. Su pensión podrá subir $108.972 o 36.3%.
Progreso del Número de Beneficiarios
El mayor ingreso de pensionados por PBS Vejez ocurrió en 2008 (364.131 personas), justo al inicio de la reforma de ese año. El récord de nuevos registros por APS Vejez con subsidio definido (asociado a rentas vitalicias) se concretó en 2009, sumando 223.587 personas, y alcanzó su peak en 2021 con 616.264 afiliados, beneficiando en enero de 2022 al 29.5% del total.
El APS con pensión garantizada (retiro programado) tuvo un impulso desde 2019 y sumó más de 98 mil afiliados nuevos en 2021, llegando a 545.041 beneficiados. Los beneficios de PBS y APS por invalidez han mantenido un comportamiento plano a lo largo del tiempo.
Con la nueva PGU, el número total de beneficiarios del sistema de pensiones solidarias subió a 2.4 millones al cierre de 2023. La PGU representa el 81% de todos los beneficiarios del sistema. El 19% restante se divide entre beneficiarios de pensiones de invalidez y receptores de APS Vejez Pensión Garantizada con montos superiores a los que permite la PGU Contributiva.
Las pensiones solidarias de invalidez mantienen sus antiguos nombres y siguen aplicándose a quienes, siendo menores de 65 años, han sido declarados con una discapacidad invalidante.