El Gobierno de la Unidad Popular y sus Transformaciones
Con la investidura de Salvador Allende Gossens como Presidente de Chile el 3 de noviembre de 1970, se inició en el país un ambicioso proceso de cambios sociales, económicos y políticos. Su programa básico de gobierno contemplaba la construcción de un Estado Popular y una economía planificada, en gran parte estatizada. Aunque la ley de nacionalización del cobre fue aprobada sin oposición en el Congreso, no ocurrió lo mismo con el intento de estatizar las grandes empresas. Al no contar con mayoría parlamentaria, el gobierno decidió recurrir a un decreto, dictado durante la República Socialista de 1932, que le permitió expropiar cualquier industria considerada estratégica para la economía.
Impacto en el Sector Social
En el área de la salud, se mejoró el equipamiento de los hospitales y se estableció un programa de distribución de medio litro de leche diaria a cada niño. En educación, se impulsó la enseñanza preescolar, básica e industrial, además de ampliarse el acceso a la universidad. El proyecto más emblemático en esta materia fue el denominado Escuela Nacional Unificada (ENU). Por otro lado, nunca se definió con claridad una política cultural, lo que se debatió ampliamente en "La Quinta Rueda".
Desafíos Económicos y Políticos
El gasto social provocó un creciente déficit en los recursos fiscales que el gobierno intentó solucionar mediante la emisión monetaria. Esto generó un proceso inflacionario que se vio agravado por severos problemas de abastecimiento, acaparamiento y sabotaje empresarial. Junto a esto, el gobierno debió enfrentar la virulenta oposición del Partido Nacional, al que luego se unió la Democracia Cristiana, que en sus inicios había apoyado la elección de Allende y su programa de gobierno. También se sumó el rechazo de gremios como el de médicos, comerciantes minoristas, camioneros y mineros de El Teniente.
El inesperado resultado electoral obtenido por la Unidad Popular en las parlamentarias de marzo de 1973, consolidó la opción golpista en algunos sectores de la oposición. Aunque esta opción se vio frustrada el 29 de junio de 1973, en el fallido intento de golpe de estado conocido como el "Tanquetazo" o "Tancazo", fue claro para Salvador Allende que solo un contundente apoyo popular daría viabilidad a su gobierno.
Consolidación de la Dictadura de Pinochet y el Modelo Neoliberal
Pese a su vulnerabilidad, a los costos sociales y a la oposición que generó el modelo de los Chicago boys, la dictadura de Pinochet se consolidó en el período del "milagro". En 1978 y 1980, el régimen militar triunfó con aplastantes mayorías en dos referéndums sin garantías para los opositores, que estos consideraron fraudulentos. En el plebiscito de 1980 logró hacer aprobar una constitución diseñada para prolongar el gobierno de Pinochet hasta 1997.
Pinochet ya tenía el control total del poder luego de destituir al comandante en jefe de la Fuerza Aérea, general Gustavo Leigh, a mediados de 1978. Leigh formaba parte de la Junta de Gobierno y se había opuesto tenazmente a diversas medidas personalistas de Pinochet, entre ellas, al llamado a consulta nacional que este hizo en enero de 1978, para legitimar su poder y rechazar la presión de las Naciones Unidas por las violaciones a los derechos humanos.
Estrategias Políticas y Legales
Mientras el modelo económico tomaba posiciones más estratégicas, el régimen militar buscaba el camino para consolidarse políticamente, tanto en Chile como en el exterior. El ministro del Interior, Sergio Fernández, dictó el 22 de abril de 1978 la Ley de Amnistía para impedir juicios a los militares involucrados en violaciones a los derechos humanos. La normativa, escrita por Mónica Madariaga, tuvo según sus autores el sentido de "pacificar" el país y "reconciliar" a los chilenos.
El gobierno sorteó la presión norteamericana que llegó hasta el embargo de la venta de armas y repuestos bélicos de Estados Unidos a las fuerzas armadas chilenas. Esto, en represalia por el asesinato del exministro socialista Orlando Letelier, en Washington, que planificó la DINA. Para mejorar su imagen externa, el régimen disolvió la DINA, creando en 1977 la Central Nacional de Informaciones (CNI). Poco tardó este nuevo organismo en ganar el mismo desprestigio que su antecesora.
Gracias a la mediación papal sobre las diferencias limítrofes con Argentina en el austral Canal Beagle, el gobierno superó también la tensión fronteriza con este país. Argentina declaró "insanablemente nulo" el Laudo Arbitral de la Corona Británica, obligando a las autoridades de ambos países a recurrir al Vaticano como mediador, para evitar un conflicto bélico.
Las Siete Modernizaciones y el Rol del Sector Privado
El firmamento económico era también más favorable. En 1979 la economía tenía tasas de crecimiento por sobre la caída que tuvo el PGB en 1975. El escenario era propicio para que los Chicago boys complementaran su obra. Este fue el momento en que comenzó la aplicación de las siete modernizaciones, con el objetivo de extender los principios del modelo de Chicago hacia otros planos de las relaciones sociales.
En la práctica, las modernizaciones pusieron un acento renovado para impulsar el modelo: Plan Laboral, Reforma Previsional, Reestructuración de la Salud, Municipalización de la Educación, Modernización Judicial, Desarrollo Agrícola y Reforma Administrativa y Regionalización. Lograda la estabilización del modelo, el nuevo desafío de los neoliberales fue estimular el desarrollo del país sobre la base del sector privado. El mercado comenzó a sustituir al Estado benefactor. Una frondosa legislación limitó las demandas de los grupos de presión. Para lograr este propósito los empresarios requerían de una serie de condiciones, y el régimen las allanó todas.
El Plan Laboral de Piñera
El primer prerrequisito para un mejor funcionamiento del modelo neoliberal era un ambiente de tranquilidad laboral. A fines de 1978 era difícil preservar la calma dentro de los centros fabriles. El derecho laboral seguía en interdicción y los procesos de negociación colectiva estaban suspendidos desde 1973.
El Plan Laboral del ministro del Trabajo José Piñera Echenique se encargó de bajar la presión de la caldera social que estaba siendo alimentada poco a poco por dirigentes de oposición con la ayuda de organismos sindicales extranjeros. La normativa limitó el derecho de huelga a solo 59 días. Permitió el lockout empresarial -vale decir, el cierre de la unidad productiva por parte del propietario durante el conflicto- y la contratación de personal de reemplazo mientras se prolongara la huelga. De hecho, eliminó el derecho a negociar en el sector agrícola, donde los trabajadores en conflicto podían ser expulsados del predio. También terminó con las normas de inamovilidad y aumentó las atribuciones de los patrones para ejercer el control de los trabajadores.
El Estado dejó de intervenir en los conflictos como mediador, tal cual lo hacía hasta 1973, a través de las comisiones tripartitas, que desaparecieron. Las negociaciones se difirieron en el tiempo de acuerdo con un orden alfabético según el nombre de la empresa, a fin de evitar una alta conflictividad en un período breve. Restringió el ámbito de la negociación al interior de la empresa, quitando con ello poder a las federaciones y confederaciones sindicales, las cuales quedaron impedidas de negociar por áreas de producción. Aunque esta legislación flexibilizó el funcionamiento de las organizaciones y otorgó mejores condiciones para formar sindicatos, el grueso de sus disposiciones le restó capacidad negociadora a los trabajadores.
Esta fue la primera modernización puesta en práctica de una sola vez. El régimen impulsó el Plan Laboral para alejar la amenaza de boicot internacional a las exportaciones chilenas, hecha por la central obrera estadounidense American Federation of Labour and Congress of Industrial Organization (AFL-CIO). La causa del llamamiento a boicot, realizado el 24 de diciembre de 1978, fue la violación sistemática de los derechos sindicales bajo el gobierno de Pinochet.
Dos días después de la amenaza asumió como ministro del Trabajo y Previsión Social José Piñera Echenique, para enfrentar el boicot. Economista, asesor del grupo de Cruzat-Larraín y ex demócrata cristiano, Piñera dialogó con los líderes de la AFL-CIO para ganar tiempo. Lo consiguió moviéndose rápidamente. Entre sus asesores estuvo Hernán Büchi, quien en un fin de semana leyó la legislación laboral norteamericana para ver cuáles de sus contenidos podían ser adaptados a la realidad chilena. "Fue notable", comentó Álvaro Bardón a los autores de este texto. En dos semanas, el equipo de Piñera diseñó las bases del Plan Laboral y se permitieron las asambleas sindicales. A mediados de 1979 las normas estaban dictadas y el fantasma del boicot se alejó. La misma veloz mecánica aplicaron en 1978 los Chicago boys para realizar elecciones sindicales prohibidas desde el golpe militar.
Trayectoria histórica del movimiento sindical en chile desde sus orígenes hasta la actualidad
Represión Sindical y Resistencia
La represión al movimiento sindical fue especialmente dura. La Central Única de Trabajadores (CUT) fue disuelta por el bando Nº 12 del 17 de septiembre de 1973. De las 130 federaciones y confederaciones afiliadas a la CUT, una cuarta parte sobrevivió al golpe militar de 1973. Un recuento entregado por los sindicatos a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) mostró que en 16 organizaciones nacionales fueron despedidos más de 2.200 dirigentes sindicales. Un total de 110 dirigentes fueron muertos y 230 encarcelados. En 1978, el ministro Sergio Fernández disolvió 7 federaciones y sindicatos y confiscó sus bienes. La medida afectó a 400 sindicatos afiliados y 112.795 trabajadores sindicalizados, aunque según fuentes laborales perjudicó a 539 sindicatos y 300.000 afiliados.
El Decreto 198 impedía la elección de dirigentes y el Decreto 2.200 permitió el despido de cualquier trabajador sin indemnización, por realizar "actos ilícitos". El Decreto 2.345, también dictado por Fernández, permitió el despido de funcionarios de la administración pública sin sumario previo.
Pese a estas normas, hubo alrededor de 50 conflictos laborales, de carácter defensivo. Además hubo declaraciones, críticas verbales y programas de acción sindical. Las movilizaciones más significativas antes de la promulgación del Plan Laboral fueron dos, ambas en 1978: la marcha del 12 de mayo, reprimida con un saldo de 600 detenidos, y la "huelga de las viandas", no asistencia a los casinos de la empresa de los trabajadores del cobre de Chuquicamata, pidiendo reajustes de salarios. La protesta culminó con 74 detenidos, 10 deportados a pequeñas localidades y despidos.
Para frenar la lenta y tenaz articulación del movimiento sindical, que renacía a pesar de la represión, el ministro del Trabajo, Vasco Costa, anunció el 27 de octubre de 1978 que el 31 del mismo mes se debían realizar elecciones en los sindicatos. Fue una elección sin propaganda ni posibilidad de participación de los que entonces eran dirigentes, ni de los que hubieran realizado actividad política en los últimos diez años. El objetivo encubierto bajo esta "apertura" fue preparar el terreno al Plan Laboral, en el sentido de tener una capa de dirigentes sindicales inexpertos y despolitizados para enfrentar la primera negociación colectiva en dictadura.
Dos decretos-leyes (D.L.) dictados a mediados de 1979 son los pilares del Plan Laboral: el 2.758, sobre negociación colectiva, y el 2.756 sobre organizaciones sindicales. Estos, junto con el D.L. 2.200 sobre contratos de trabajo, reemplazaron de hecho, y después de derecho, al Código del Trabajo de 1931.
Las normas de Piñera derrotaron definitivamente la idea del Estatuto Social de la Empresa y de reforma al antiguo código, del general de la FACH Nicanor Díaz Estrada, quien fue ministro del Trabajo. Díaz Estrada, con el apoyo de Leigh, procuró atraer al sindicalismo demócrata cristiano moderado, permitiendo cierta autonomía, pero dentro del marco autoritario. Su plan podría haber prosperado, pero no bajo el modelo excluyente de los Chicago boys. La iniciativa fue representativa del sector menos ortodoxo en el período de las pugnas dentro del régimen para definir su política económica y social.
Para sortear el Estatuto Social de la Empresa aprobado en 1975, los Chicago boys promulgaron como decretos leyes la nueva legislación laboral. Después, cuando esta fue transformada en Código del Trabajo, se dispuso expresamente -en el artículo 2- la derogación de este Estatuto. Las nuevas leyes adaptaron las relaciones laborales a un modelo económico en que el rol del empresario era determinante. Para ello procuraron atomizar y reducir al movimiento sindical, que históricamente había sido conducido por la izquierda. Las cifras de afiliación sindical indican que consiguió plenamente esta meta. En 1973 los asociados a sindicatos eran 939.000 trabajadores, cerca del 31 por ciento de la fuerza de trabajo. En 1989, los afiliados a sindicatos apenas se acercaban a 500.000 trabajadores y ellos representaban el 10,7 por ciento de la fuerza de trabajo. A la vez, el número promedio de trabajadores afiliados por sindicato disminuyó desde 166, en 1973, a 71 en 1987.
El Plan Laboral también atenuó los conflictos dentro de las empresas, por las restricciones que tuvo la huelga legal. Pero no pudo terminar con los conflictos sociales. Piñera, un convencido del "milagro", creyó que su plan se estrenaría en condiciones de alto crecimiento económico. Durante sus dos primeros años de aplicación así sucedió efectivamente. Las negociaciones permitieron entonces algunos aumentos de salarios por sobre el IPC en las empresas ubicadas en los sectores más dinámicos. Pero durante la crisis, el Plan Laboral mostró su incapacidad para constreñir los conflictos sociales. La aplicación de las normas de Piñera, por más restrictivas que fueron, permitieron la rearticulación del movimiento sindical.
Paradójicamente, la gradual reconstitución de los sindicatos fue en torno a la lucha por derogar o modificar el Plan Laboral. La renovación de dirigentes, los acuerdos entre los partidos, pero sobre todo la magnitud de la crisis de 1983, situaron al movimiento sindical a la cabeza de las jornadas de protesta nacional, impulsadas primero por el Comando Nacional de Trabajadores, organismo que antecedió a la creación de la Central Unitaria de Trabajadores, CUT, en agosto de 1988.
Traspaso de los Fondos de Pensiones: Reforma Previsional
La segunda modernización clave se propuso entregar la administración de los fondos previsionales de los trabajadores a los grandes conglomerados empresariales. La Reforma Previsional, otra iniciativa del ministro Piñera, los puso a su disposición. Fue una gigantesca privatización de los fondos de pensiones. Para justificar esta modernización, los Chicago boys sostuvieron que el sistema anterior estaba técnicamente quebrado, aparte de que adolecía de serias dificultades de administración.
Efectivamente, alrededor de un tercio de los recursos del sistema de reparto eran aportados por el Estado. La realidad es que el gobierno quiso eliminar esos aportes estatales, en la dirección de disminuir el déficit fiscal. Pero en el largo plazo ese efecto se anuló. Fue el Estado, y no las nuevas generaciones de trabajadores que se incorporaron a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), gestionadas por empresarios privados, quien pasó a financiar las pensiones del sector pasivo que permanecieron en el antiguo sistema. La crítica con más asidero al mecanismo de reparto fue que las pensiones resultantes eran bajas. Indiscutiblemente, así era. Pero una de las causas está en que las pensiones se reajustaron menos que la inflación durante el gobierno militar.
Tal como el Plan Laboral, la normativa de la Reforma Previsional no fue consultada a los afectados directos: los trabajadores. La reforma consistió en el traspaso de los recursos acumulados por los trabajadores en las Cajas de Previsión a las AFP. Acabó con el sistema de reparto para las jubilaciones que, en su eficiencia, encerraba un concepto de solidaridad y de redistribución. Antes de esta modernización eran las cotizaciones de los trabajadores activos y de los empresarios las que financiaban las pensiones.
El nuevo sistema se sustentó en la capitalización individual. Cada trabajador cotiza obligatoriamente durante su vida activa. Los fondos que él reúne son administrados por las AFP, que son empresas de servicios con fines de lucro. Las AFP invierten los fondos de los trabajadores en distintas actividades e instrumentos financieros, con el objeto de hacerlos crecer en el tiempo. Cuando el trabajador jubila, comienza a recibir el monto que ahorró. La edad para el retiro laboral aumentó a 65 años para los hombres y a 60 años para las mujeres, en contraste con los 60 y 55 años que existían anteriormente.
Para atraer a los asalariados, hubo un anzuelo con carnada: se rebajaron las cotizaciones mensuales. Esto permitió un aumento inmediato del sueldo líquido mensual a los imponentes, en un rango que osciló entre 7,6 por ciento para los obreros y 17,1 por ciento para los empleados. Aunque en los primeros años de operación el traslado fue voluntario, luego fue obligatorio. Además, los empresarios tuvieron un estímulo especial para convencer a sus trabajadores a que se afiliaran. En el nuevo sistema dejaron de cotizar en favor del trabajador.
Reformas Sociales Recientes y Perspectivas de Desarrollo
Las reformas sociales implementadas a inicios de la década de 1980 significaron profundas transformaciones en materia laboral, de vivienda y educación, y en la estructura y mecanismos de funcionamiento en el área de la salud, regulando su accionar y alentando los procesos de descentralización. Con la publicación en 1980 del Decreto-Ley Nº 3.500 se consolidó en Chile una reforma definitiva al sistema de pensiones que, hasta ese entonces, adolecía de falencias en su regulación. A partir de este momento se puso fin a un sistema basado en beneficios establecidos, gestionado por múltiples Cajas de Previsión y financiado mediante el mecanismo de reparto administrado mayoritariamente por el Estado, de carácter obligatorio para empleados y obreros en relación de dependencia.
Medidas del Gobierno de Boric
"Mil Avances" fue el hito presentado por varios ministros del Gobierno del Presidente Boric en La Moneda. Los ministros que asistieron al lanzamiento destacaron la importancia de las medidas adoptadas durante el mandato del Presidente Boric para impulsar el desarrollo del país y beneficiar en el día a día a la ciudadanía. El biministro García subrayó que “avanzamos en crear mejores condiciones para la inversión. Hoy Chile cuenta con bases para crecer, con mejores condiciones que las que heredamos del gobierno anterior y que auguran mejores tiempos para el país”.
“Durante estos años, nos importó mucho hacer transformaciones que mejoraran la calidad de vida de los chilenos y chilenas. Las recientes cifras de la Casen dan cuenta de los resultados logrados. La pobreza se redujo de manera importante porque aumentaron las pensiones, aumentó el salario mínimo y los salarios en general, se crearon 600 mil empleos y se crearon las condiciones para distribuir mejor la riqueza de nuestros recursos naturales a través del royalty minero y la ley de fraccionamiento pesquero -que aumenta las cuotas para los pescadores artesanales-.
Se refirió especialmente a la creación, durante este gobierno, del Programa de Desarrollo Productivo Sostenible (DPS), el cual a lo largo de estos cuatro años ha invertido $500.000 millones para crear y fortalecer nuevas industrias. Respecto al ámbito de la cartera de Economía, el biministro García añadió que: “avanzamos en crear mejores condiciones para la inversión. La Ley de Permisos Sectoriales agilizó drásticamente la aprobación de proyectos. En el ámbito ambiental, el año pasado terminó con la mayor aprobación de proyectos en la historia del Sistema de Impacto Ambiental. Creamos el programa Permiso Ágil para las Pymes. Todo eso redundó en un rápido crecimiento de la inversión. Este año vamos a tener la más alta tasa de inversión y el año pasado vimos un incremento en la productividad. Todo eso conduce a un mayor crecimiento y por lo tanto a mayores ingresos para los chilenos y chilenas.
En tanto, la ministra vocera, Camila Vallejo, celebró los mil avances y apuntó que lo relevante de ellos es que “ya están implementándose, están aprobados por el Congreso y están impactando a todas las regiones de nuestro país y llegando a todas las mesas de los chilenos y chilenas. Aquí está el principal sello de gobierno. La tarea que hemos tenido que asumir en estos casi cuatro años ha sido principalmente, estabilizar, avanzar y transformar y no por tener que haber enfrentado distintas crisis, dejamos de transformar.