Espacio Público ha jugado un rol crucial en el análisis y el debate sobre las reformas sociales en Chile, particularmente en lo que respecta al sistema de pensiones. A lo largo de los años, esta fundación ha producido informes detallados, encuestas y propuestas que buscan arrojar luz sobre la complejidad de estos desafíos, influyendo en la agenda pública y el diálogo político.
Análisis Inicial de la Agenda Social del Presidente Piñera
En un contexto de crisis social, el Presidente Sebastián Piñera anunció un paquete de medidas para paliar la situación en el país. Aunque el documento establece que las medidas tienen una profundidad "compleja de ponderar", Espacio Público, con la participación de directores como Andrea Repetto, Eduardo Engel, Eduardo Bitrán, María Jaraquemada y Mauricio Duce, realizó un análisis exhaustivo. El objetivo fue determinar si estas medidas eran realmente nuevas, su costo y el impacto potencial en la vida de los chilenos.
En su introducción, el informe calificó el paquete como "un buen punto de partida" con efectos inmediatos para los hogares más vulnerables, pero también lo consideró "modesto", representando una inversión de aproximadamente el 0,4% del PIB. A modo de ejemplo, el gasto fiscal en pensiones de las Fuerzas Armadas representó el 1% del PIB en 2018.
Financiamiento y la Necesidad de Aporte Tributario
Respecto al financiamiento, Espacio Público consideró que el paquete recaía casi por completo en la carga fiscal, lo que requeriría un mayor aporte tributario de las empresas para aliviar las arcas estatales. "Se podría requerir una nueva reforma tributaria que, por lo tanto, debe ser parte del paquete de medidas y ser consistente con los ejes de progresividad y redistribución", indicó el informe.
Medidas de Aumento de Pensiones y su Origen
El informe del área de seguridad social, redactado por Nicolás Campos y Tomás Cortés, destacó algunas de las medidas clave anunciadas:
- El aumento inmediato del 20% de la Pensión Básica Solidaria (PBS), beneficiando a 590 mil pensionados mayores de 65 años que no han cotizado en su vida laboral. Espacio Público señaló que esta no es una propuesta nueva, sino una recomendación de la Comisión Bravo de 2015. Con este aumento, la PBS pasó de $110.201 mensuales a $132.241, un incremento nominal de $22.040.
- El aumento inmediato del 20% en el Aporte Previsional Solidario (APS), que complementa las pensiones autofinanciadas y se entregaría a 945 mil pensionados. Esta idea también provino de la Comisión Bravo y es consistente con el objetivo de aumentar las pensiones actuales, en particular las más bajas, sumando un 20% a cualquier jubilación bajo los $325.646.
Espacio Público propuso que, para reducir la carga fiscal, el Ingreso Mínimo Garantizado (IMG) fuera asumido parcialmente por las empresas de mayor tamaño, lo que "podría rebajar la carga fiscal, o incluso aumentar el umbral de aplicación a $400.000 en un plazo breve". No obstante, advirtió sobre el riesgo de que muchos empleadores bajaran los salarios al mínimo, esperando que el Estado cubriera la diferencia.
Recomendaciones en Materia de Salud Pública
Las investigadoras Camila Arroyo y Fernanda Moscoso analizaron los anuncios en el sector salud. El Seguro de Enfermedades Catastróficas, que pondría un techo al gasto de salud de las familias en Fonasa y atendidas en el sistema privado bajo la Modalidad de Libre Elección, fue visto como un paso positivo para disminuir el copago. Sin embargo, se señaló que podría incentivar a nuevos usuarios al sistema privado, descongestionando los hospitales públicos, pero también minando la salud estatal.
Espacio Público también expresó dudas sobre la ampliación del convenio de Fonasa con farmacias para reducir el precio de los medicamentos. Aunque la propuesta busca extender los descuentos a todo el país, "quedan dudas sobre cuál sería el porcentaje de cobertura de los medicamentos una vez aplicados el descuento por convenio y el seguro". Se enfatizó que cualquier política en esta línea debe traducirse en una reducción efectiva y relevante del gasto de bolsillo en medicamentos, y garantizar el acceso en lugares apartados, evitando que la rentabilidad quede a favor de las farmacias.
Consideraciones Fiscales y Legislativas
En cuanto a la medida de aumentar en cinco puntos el impuesto del Global Complementario para los trabajadores con ingresos más altos (de 35% a 40%), Espacio Público advirtió sobre el riesgo de incentivar la elusión fiscal. "Aumentar la brecha entre el impuesto que pagan las empresas y las personas de mayor ingreso generará a futuro incentivos a reinvertir las utilidades", lo que podría tener un efecto positivo en la inversión, pero también fomentar la creación de empresas y socios pasivos para evadir impuestos. Para evitar esto, se consideró "fundamental mantener los mecanismos antielusión de la reforma del 2016".
La directora de incidencia de la fundación, María Jaraquemada, valoró la decisión de disminuir el sueldo de parlamentarios como un "gesto hacia la ciudadanía", aunque sin claridad sobre montos. Sin embargo, respecto a la reducción del número de parlamentarios, surgieron dudas sobre cómo afectaría la proporcionalidad instaurada con el reemplazo del sistema binominal y la igualdad territorial, así como al sistema de cuotas de género. También se advirtió que el límite a la reelección parlamentaria podría incentivar el "turismo electoral" o la reelección no inmediata.
Sobre la mejor distribución del Fondo Común Municipal, Espacio Público enfatizó que las modificaciones deben garantizar un efecto redistributivo, alertando sobre el riesgo si se incluyen permisos de circulación y patentes comerciales en el aporte de los municipios al Fondo, ya que son ingresos relevantes para comunas con menores recursos. Además, se llamó a avanzar en la reducción de la discrecionalidad de recursos de la SUBDERE y establecer normas más claras para la asignación del Fondo Nacional de Desarrollo Regional.
El Problema Central: La Insuficiencia del Sistema de AFP
La crisis social de Chile puso de manifiesto el profundo descontento con el sistema de AFP, impulsado por multitudinarias manifestaciones que lo han convertido en un elemento clave de la agenda pública. Las propuestas de reforma, tanto del mundo político como de la sociedad civil y el sector privado, se basan en un diagnóstico que incorpora la visión ciudadana capturada en diversas encuestas y estudios.
Las Bajas Tasas de Reemplazo: Un Fallo del Sistema
La promesa original del sistema de AFP indicaba que, ahorrando el 10% de la remuneración, las pensiones alcanzarían montos equivalentes al 70% del último sueldo. Sin embargo, la realidad ha sido muy distinta. Las masivas protestas contra las AFP se deben a que los trabajadores, al jubilarse, constataron que sus jubilaciones distaban mucho de lo esperado.
- La tasa de reemplazo típica para un hombre que jubila es del 52%.
- Para las mujeres, esta tasa llega solo al 29%.
- Esto implica que el hombre típico ve caer su ingreso a la mitad, y la mujer a menos de un tercio, al jubilar.
El Pilar Solidario beneficia principalmente a los sectores más pobres, donde la tasa de reemplazo en el quintil más vulnerable puede subir del 14% al 110%. Sin embargo, se trata de pensiones que, en términos absolutos, siguen siendo muy bajas. La OCDE calcula que la tasa de reemplazo promedio esperada por los actuales trabajadores en Chile es del 44%, incluyendo la mejora de la Pensión Garantizada Universal (PGU).
El Desencuentro Ciudadanía-AFP
Un motivo profundo del desencuentro entre la ciudadanía y las AFP radica en una diferencia de percepción: la gente entendió que el servicio ofrecido era el de pensiones dignas, mientras que las administradoras lo concibieron como uno de rentabilidades. Problemas como las lagunas previsionales o el aumento de la longevidad no eran vistos como responsabilidad directa de las AFP.
Principios para una Reforma de Pensiones Sustentable
Espacio Público ha identificado cuatro características fundamentales que una reforma de pensiones debe tener para ser aceptada y sustentable en el tiempo:
- Mejorar las pensiones de la clase media, no solo de los más pobres.
- Dotar al sistema de un componente mayor de seguridad social y aseguramiento colectivo.
- Conferir al sistema de pensiones la legitimidad que hoy carece. Un requisito mínimo es que las AFP no se beneficien con las reformas, dadas sus ganancias excesivas históricas y su lobby.
- Que el Estado tenga un rol garante del sistema de pensiones, preocupándose de su mejora continua y adaptación a nuevas realidades demográficas y laborales.
A estos principios se añade la precondición de que la reforma sea técnicamente viable. Es crucial que antes de discutir propuestas técnicas, se genere un debate amplio y participativo sobre los principios que debe reflejar la reforma.
Discusión sobre la reforma a las pensiones: Este es el panorama del debate de mañana | Imagen
El Debate Actual y los Desafíos Legislativos
El debate sobre la reforma de pensiones es complejo, lleno de tecnicismos como "solidaridad intergeneracional versus intrageneracional" o "tasa de reemplazo". El objetivo es mejorar las pensiones de los jubilados actuales y futuros. En enero se cumplió el plazo para despachar el proyecto de pensiones, y según la ministra del Trabajo, Jeanette Jara, se lograron acuerdos en 5 de 7 puntos en conflicto.
El Destino del 6% de Cotización Adicional
La principal propuesta para mejorar las pensiones es subir las cotizaciones con un aporte de los empleadores del 6% de las remuneraciones. Las diferencias radican en el destino de este incremento:
- El Gobierno propone que 2% vaya a las cuentas individuales, con una parte en proporción al salario promedio (elemento solidario intrageneracional).
- Del 4% restante, cerca del 3% del salario se destinaría a mejorar las pensiones de los jubilados actuales (solidaridad intergeneracional) y el resto a medidas pro-mujeres (sala cuna y compensación por mayor expectativa de vida).
Una encuesta reciente de Espacio Público, Ipsos y la OIT reveló que entre 2023 y 2024 aumentó al 90% la proporción de personas que demanda un acuerdo previsional. Sobre el destino del 6% adicional, el 52% de las personas quiere que todo vaya a una cuenta personal, mientras que un 43% prefiere que todo o parte se dirija a un fondo colectivo con solidaridad. La directora de Espacio Público, Paula Benavides, enfatizó la necesidad de superar posturas ideológicas y encontrar un equilibrio. La protección ante la volatilidad de los mercados financieros y en caso de cesantía son elementos muy valorados por la ciudadanía.
Propuestas para la Eficiencia de la Industria Previsional
Un segundo grupo de propuestas busca mejorar la eficiencia de la provisión de pensiones, incluyendo la separación de las actividades de soporte (afiliar, recaudar, pagar) de la inversión de fondos. La actividad de soporte podría ser realizada por un ente privado licitado, lo que reduciría costos y comisiones. Esta medida también satisface el objetivo de "terminar con las AFP como las conocemos", que fue una demanda inicial de varios partidos de gobierno.
Las negociaciones en el Congreso han sido complejas. El proyecto de reforma de pensiones, en su segundo trámite constitucional, ha logrado acuerdos en ocho áreas clave, tales como:
- Implementación de un seguro para cubrir lagunas previsionales.
- Mejora en la cobranza de cotizaciones.
- Ampliación de alternativas de inversión para aumentar la rentabilidad de los ahorros.
- Aumento gradual de la Pensión Garantizada Universal (PGU) a $250 mil.
A pesar de estos avances, no se ha logrado consenso en los temas más complejos: el aumento de los seis puntos de cotización y su distribución, así como los cambios relativos a la organización de la industria.
Financiamiento de la Reforma: Dilemas y Propuestas
El dilema de cómo financiar el aumento de las pensiones se enfrenta a una evidente estrechez fiscal en Chile. Los crecientes gastos estatales, sumados a menores ingresos por falta de crecimiento económico, dejan escaso margen para mayores aportes fiscales más allá de la PGU, que junto al sistema de pensiones solidarias ya representa más del 2% del PIB anual.
El aumento de impuestos no parece una alternativa viable en el actual contexto económico y político. Por ello, desde la oposición surgió la propuesta de un préstamo como solución, acogida por el gobierno, donde los cotizantes actuales prestan un porcentaje de su cotización para financiar el beneficio, acotado a un horizonte máximo de 20 años. Esta fórmula, con garantía del Estado y a tasa de interés de mercado, no constituiría reparto y sería equivalente a invertir en un bono del Estado.
Costos de la Inacción y Responsabilidad Política
El costo de no avanzar en la reforma previsional es alto. Seguir retrasando una solución profundizará el desapego de la ciudadanía hacia el sistema político; el 89% estima que es muy o bastante importante que el Congreso actual alcance un acuerdo, según una reciente encuesta. Además, no introducir pronto un aumento en la tasa de cotización tendrá un fuerte impacto fiscal: cada punto de cotización adicional postergado implicará dejar de recibir más de US$ 12 mil millones de ahorro previsional en una década, lo que eventualmente deberá ser asumido por el Fisco, aumentando la deuda pública.
La política no puede seguir eludiendo su responsabilidad después de ocho años de intentos fallidos. Sectores que se oponen a subir impuestos o a recurrir a parte de los recursos de los cotizantes deben explicar cómo pretenden mejorar las pensiones, si un mayor endeudamiento estatal es complejo y otras opciones de financiamiento son escasas. Si existen alternativas técnica y políticamente viables para mejorar las pensiones de forma inmediata, este es el momento de presentarlas.
Análisis de la Crisis de las Isapres
Rodrigo Valdés, exministro de Hacienda, también abordó la crisis que atraviesa el sistema privado de salud, las Isapres. Para el economista, el problema radica en la falta de acuerdo político sobre el modelo a seguir para la salud. Valdés indicó que la coyuntura "se puede manejar, pero con harto costo fiscal y con harto costo para las personas". La idea de que las Isapres se hagan cargo de la crisis actual es "peregrina", ya que las ganancias pasadas "ya se fueron" y "es una locura pensar que ellos van a solucionarlo".
Valdés mostró preocupación por la inacción, afirmando que "no hacer nada y dejar que esto sea una bomba que explote [...] es una locura completa". Aunque la declaración del superintendente de Salud, Víctor Torres, de que dejar caer a las Isapres sería una locura, generó cierta tranquilidad, la necesidad de legislar para realizar cambios de precios y regulatorios es urgente. Sin embargo, el problema fundamental es la ausencia de un modelo acordado para el sistema de salud a mediano plazo, incluso más enredado que el de pensiones. Reconoció que "mal manejado, esto puede ser muy complejo", y que la salud es un rubro ineficiente en varios ámbitos, con problemas como la mezcla del pago de licencias con la salud.