El mercado laboral chileno está experimentando un cambio silencioso, donde cada vez más personas continúan trabajando después de la edad legal de jubilación. Esta tendencia se ve impulsada por el envejecimiento de la población y una mayor esperanza de vida, según lo advirtió Paulina Yazigi, presidenta de la Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones (AAFP), en una columna en Ex-Ante. Yazigi destacó que extender la vida laboral puede tener efectos positivos, ya que el trabajo "no solo cumple un rol económico, sino también social: entrega propósito, vínculos y autonomía".
Sin embargo, este panorama demográfico global plantea importantes desafíos para los sistemas de pensiones. Datos del Barómetro Laboral y Previsional, elaborado junto al CIES de la UDD, muestran que más de la mitad de los nuevos empleos creados en el último año fueron informales, y las personas mayores enfrentan mayores barreras para reinsertarse en empleos formales, lo que los empuja al trabajo por cuenta propia. Este contexto subraya que las pensiones son el resultado de toda la trayectoria laboral, y la complejidad del sistema chileno es un claro ejemplo de los problemas que pueden surgir.
Origen y Evolución del Sistema de Pensiones Chileno
En 1981, la dictadura militar chilena implementó una reforma radical al sistema de pensiones. El objetivo era crear un régimen de capitalización individual de administración privada que reemplazara al sistema estatal de reparto. Este nuevo sistema se implementó a fines de 1981 a través de un decreto-ley carente de toda legitimidad democrática.
Para justificar la reforma, el gobierno de Augusto Pinochet criticó duramente el sistema anterior, mezclando problemas realmente existentes con argumentos de naturaleza ideológica. Se adujo que el bajo nivel de las pensiones y las crecientes dificultades de financiación en una serie de cajas de compensación paralelas eran problemas inherentes al sistema, cuando en realidad eran causados por parámetros específicos que podían corregirse sin una reforma integral. Jaime Ruiz Tagle, miembro del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional creado por Michelle Bachelet, llega hoy a la conclusión de que una reforma parcial del sistema de reparto era perfectamente factible.
La reforma total encarada por la dictadura hizo que, a partir de 1982, todos los trabajadores en relación de dependencia fueran ingresados compulsivamente al nuevo sistema privado y obligados a adherir a alguna Administradora de Fondos de Pensión (AFP). Las únicas excepciones fueron los integrantes de las Fuerzas Armadas y los Carabineros, además de algunos pocos aportantes que en el momento del traspaso permanecieron en el antiguo sistema de reparto.
Hasta hace apenas seis años, los críticos del modelo previsional chileno aún remaban contra la corriente, ya que el sistema de capitalización individual obligatorio era propagado internacionalmente como un ejemplo exitoso. Sin embargo, la realidad actual muestra una cara radicalmente distinta: ninguna de las metas planteadas entonces pudo ser alcanzada.
Los Múltiples Fallos del Sistema de Capitalización Individual
Altos Gastos de Transición para el Estado
El traspaso del antiguo régimen de reparto al nuevo sistema continúa generando hasta hoy enormes gastos de transición. Entre 1981 y 2004, el déficit del sistema previsional público, generado por la continuación del pago de pensiones del sistema antiguo, el reconocimiento de derechos adquiridos en ese sistema y su traspaso a los fondos de pensiones privados, así como el pago de pensiones asistenciales y subsidios para alcanzar la pensión mínima, ascendió, en promedio, a 4,7% del PIB. A este porcentaje se le sumaron gastos del orden de aproximadamente 1,3% del PIB para financiar el déficit de las cajas de pensiones de las Fuerzas Armadas y los Carabineros.
Estas cifras son claramente mayores que el déficit que se registraba en 1980 -alrededor de 1,8%-, antes de que la reforma entrara en vigor. Entre 1996 y 2006, más de un cuarto del gasto público, incluido el traspaso de recursos a los fondos de pensiones privados, se destinó al sistema previsional.
Problemas de Cobertura y Densidad de Aportes
A fines de 2007, de una población de 16,7 millones de personas, aproximadamente ocho millones estaban afiliadas a las AFP (considerando a quienes realizaron al menos un aporte). Sin embargo, el número de aportantes activos era de 4,37 millones. Esto significa que alrededor de 62% de la población activa aportaba a un fondo de pensiones privado, mientras que un 3,7% continuaba aportando al sistema antiguo. La cobertura, entonces, alcanzaba a dos tercios de la población, siendo, según datos oficiales, la más alta de América Latina y abarcando un porcentaje comparativamente mayor del sector de menores ingresos.
No obstante, este buen posicionamiento queda relativizado al considerar que, después de más de un cuarto de siglo, la extensión de la cobertura no aumentó en comparación con la vigente en 1975, pese a que desde 1990 el ingreso per cápita del país se incrementó más de cuatro veces. Aún hoy, más de un tercio de la población activa sigue careciendo de cobertura previsional contributiva; esto vale sobre todo para los trabajadores autónomos.
Al mismo tiempo, la densidad de aportes promedio es de alrededor de 52% de la vida laboral, con "lagunas previsionales" significativas. Se registran diferencias de género muy claras: mientras que la densidad de aportes de los hombres asciende a casi 60%, la de las mujeres es inferior a 44%. Un cuarto de los afiliados efectúa aportes por un periodo que llega apenas a 24% de su vida laboral, y solo 30% de los afiliados alcanza el 80% de densidad de aportes, que fue el nivel supuesto cuando se inició la reforma.
Bajas Prestaciones y Montos de las Pensiones
En 2007, el Estado chileno pagó alrededor de 68% de todas las pensiones. De estas, 1.400.000 pensiones, más de un tercio, correspondían a pensiones de vejez provenientes de derechos adquiridos en el antiguo sistema de reparto, y 30% fueron pensiones asistenciales, financiadas a través de la recaudación fiscal y otorgadas estrictamente según criterios de pobreza. Dos tercios de las pensiones estatales (excluyendo las asistenciales) las perciben mujeres, aunque ellas reciben apenas 61% de las prestaciones de los hombres.
A fines de 2007, el sistema previsional privado pagó 642.000 pensiones, dos tercios de las cuales correspondían a pensiones de vejez. Apenas 34% de todas las pensiones privadas son percibidas por mujeres. La mayor parte de las pensiones se financia, al menos parcialmente, con los recursos que el Estado transfiere a las AFP en calidad de bonos de reconocimiento, los cuales equivalen a los aportes que los afiliados efectuaron antes al sistema público, más un ajuste de alrededor de 4% anual.
El sistema privado ofrece dos modalidades de retiro: el retiro programado (renta temporal basada en capital acumulado y expectativa de vida) y la renta vitalicia (contratada con una empresa de seguros). También existe la pensión anticipada si el capital acumulado supera ciertos umbrales. En cuanto al monto promedio de las pensiones de vejez, sobrevivencia e invalidez, estas rondan los 352 dólares en el caso de las AFP y los 415 dólares en el sistema estatal. Las pensiones de vejez puras en las AFP rondan los 337 dólares, mientras que en el sistema estatal ascienden a unos 510 dólares. Sin embargo, en el sistema estatal, el 80% de los pensionados recibe haberes por debajo de los 370 dólares, mientras que un 9% de las pensiones de vejez estatales ascienden a unos 1.177 dólares en promedio, beneficiando principalmente a miembros de las Fuerzas Armadas y Carabineros.
La promesa de que el monto de las pensiones privadas ascendería a 80% de los últimos ingresos percibidos no se cumplió. Cálculos del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional proyectan que los hombres que se retiren entre 2020 y 2025 percibirán pensiones cuyo monto rondará el 51% de sus ingresos; en el caso de las mujeres, el monto será de apenas 28%. Las diferencias entre sexos y niveles educativos son enormes: hombres con título universitario pueden percibir hasta 110% de sus ingresos anteriores, mientras que mujeres con estudios primarios apenas llegan al 11%.
El aumento de la expectativa de vida hará que en el futuro las pensiones sigan bajando. Proyecciones oficiales indican que las pensiones puramente contributivas de 66% de las personas nacidas entre 1956 y 1961 estarán por debajo de los 154 dólares, y las de 20% rondarán los 300 dólares. Además, para el periodo 2020-2025, el porcentaje de personas cuyas pensiones contributivas se encuentren por debajo de la pensión mínima, sin tener derecho a subsidio, alcanzará el 46%, cifra que treparía a 61% en el caso de las mujeres.
SISTEMA DE CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL
Rentabilidad y Concentración de las AFPs
El bajo monto de las pensiones se debe, entre otras cosas, a los elevados gastos administrativos, que tras los descuentos del seguro de invalidez y de sobrevivencia ascienden, en promedio, a 4% de los aportes efectuados. Quienes terminan cargando con mayores costos son, sobre todo, los trabajadores de bajos ingresos, quienes prácticamente no obtienen tasas de retorno positivas. Mesa-Lago concluye que los gastos administrativos en las AFP ascienden a 20%, mientras que en las cajas de pensión públicas la cifra ronda apenas el 3,5%.
Aunque las AFP anunciaron una tasa de retorno promedio de 10% desde el inicio del nuevo sistema, esta cifra está fuertemente influida por las tasas de crecimiento extremadamente altas de los primeros años. Considerando las comisiones y la tendencia a la baja en la última década, la rentabilidad real de las inversiones de los afiliados a las AFP se sitúa entre 4,5% y 6,5%. El Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (Cenda) concluye que la rentabilidad fue de apenas 3,5% entre 1990 y 2005.
Paralelamente, la rentabilidad de las AFP, en tanto entidades orientadas a obtener ganancias, siempre se mantuvo en un nivel mucho más alto que la de sus instrumentos de inversión. Según los parámetros europeos, las AFP resultaron "una mina de oro" para quienes las manejan, con ganancias que se mantuvieron claramente por encima de las del sector financiero, excepto en 2006. Entre 1991 y 2004, la rentabilidad del capital propio se mantuvo alrededor de 27%, llegando a más de 50% entre 2000 y 2003 según otras bases de cálculo.
Se produjo un proceso de concentración muy fuerte. A mediados de 2007, los activos del sistema de capitalización alcanzaron los 100.000 millones de dólares, una cifra equivalente a 70% del PIB. De las 22 AFP que existían a comienzos de la década del 90, solo sobrevivieron seis, que constituyen un oligopolio. Las tres AFP más grandes concentran a 79% de los afiliados y 80% de los activos administrados. Los grupos que controlan las AFP tienen un inmenso poder económico y político, mientras que la clase trabajadora organizada no tiene ninguna incidencia en la administración del dinero invertido.
El Impacto Social y la Demanda por Reforma
Después de 26 años, las promesas que acompañaron la implementación del sistema previsional privado en Chile no pudieron cumplirse. No hay ninguna evidencia que permita suponer que en un tiempo razonable se pueda lograr que las pensiones ronden el anunciado 80% del último salario. Esto se debe al bajo nivel de sueldos y salarios, a la irregularidad de los aportes y a los elevados gastos de administración de las AFP. Además, el aporte de 10% de la remuneración bruta resulta demasiado escaso porque no permite acumular un capital suficiente como para garantizar una pensión digna para la mayoría de la población. A esto se agrega que las mujeres resultan sistemáticamente desfavorecidas.
La consigna "Queremos jubilaciones dignas" ha sido un clamor recurrente en las protestas sociales en Chile. Una encuesta realizada por el Departamento de Economía de la Universidad de Chile, el centro de estudios Núcleo Milenio en Desarrollo Social (DESOC) y el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES) reveló que el sistema de pensiones es uno de los principales reclamos de la población.
El estudio evidencia consenso en que el problema central son las bajas pensiones, lo que incide en una percepción de baja legitimidad del sistema y desconfianza en las AFP. Además, se reconoce un desconocimiento de la ciudadanía sobre cómo funciona el sistema de pensiones. Se propone una revisión de las tablas de esperanza de vida, para que reflejen de mejor manera las realidades socioeconómicas de la población chilena, y el desarrollo de estrategias de comunicación para informar mejor a la ciudadanía y evitar la desconfianza hacia las instituciones previsionales.
Carlos Huneeus señala que los cambios debiesen partir por reconocer que las AFP no cumplieron su promesa original: "Entregar mejores pensiones que el sistema de reparto". Advierte que también se debe sincerar que el sistema falla por deficiencias estructurales del mercado del trabajo, como inestabilidad laboral y bajos sueldos: "Ha habido una inercia institucional de parte de los sucesivos gobiernos, el Congreso, las AFP y el sistema financiero, al no enfrentar esas fallas".
Ya en 1980, el abogado William Thayer, ex ministro del Trabajo del gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva, explicitó su escepticismo respecto del nuevo sistema privado de pensiones. Esta advertencia cobra actualidad porque la reforma al sistema de pensiones anunciada por el Presidente Sebastián Piñera se propone corregir sus importantes debilidades y carencias antes de que se cumpla el plazo de 40 años que señaló Thayer.
El sistema, basado en el aporte individual de los trabajadores de un 10% de sus remuneraciones a una cuenta personal en una AFP, la cual se encarga de administrar estos recursos, logrando una alta rentabilidad (8% promedio anual), ha creado un fondo de ahorro que asciende a US$200.000 millones, al cual se le incorporan US$7.000 millones anualmente. Sin embargo, "las AFP no cumplen la función y promesa para la cual fueron creadas: entregar mejores pensiones que las del sistema de reparto. En efecto, ellas son bajísimas, sin cubrir las necesidades mínimas de un trabajador que jubila a la edad que le permite la ley; perjudica a las mujeres, un sector de los trabajadores no está integrado al sistema, etc. (Solimano, 2017)".
Esto quiere decir que la democracia no cumple una función pública a la cual se ha comprometido a través de las AFP. La tercera edad, por tanto, no tiene un mecanismo indispensable de integración al sistema político, lo cual es una fuente de desconfianza que produce tensiones y conflictos que afectarán la estabilidad del sistema económico y político. Esto se puso de manifiesto en 2016 y se repetirá en el futuro.
Las AFP se defienden argumentando que han cumplido su función, administrando responsablemente los fondos de los cotizantes con alta rentabilidad, y que el sistema chileno "destaca a nivel mundial por su estructura, por la rentabilidad, por la eficiencia, etc.". Sin embargo, estos planteamientos aluden a una arista que no tiene que ver con el monto de las pensiones, sino con el destino de las cotizaciones de los trabajadores. El sistema privado de pensiones tiene fallas estructurales que se encuentran en el mercado del trabajo, lo que constituye la raíz de su incapacidad para cumplir su función. Este mercado se caracteriza por la inestabilidad laboral, los bajos sueldos y el rechazo al trabajo de las mujeres, problemas que han sido silenciados por las AFP y sus partidarios.
El fracaso de las AFP para cumplir su función propia no es el único problema. Además, tiene una débil legitimidad ante la sociedad, recibiendo una baja confianza de la ciudadanía, ubicándose entre las instituciones con menor respaldo. El poder acumulado por las AFP, que administran con amplia autonomía fondos superiores al PIB en una industria altamente concentrada (seis AFPs, cuatro controladas por multinacionales extranjeras y una por un grupo económico chileno), no puede continuar, porque afecta intereses nacionales de enorme importancia y de largo plazo.
SISTEMA DE CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL
El Contexto Regional: Diversidad de Sistemas de Pensiones en América Latina
En los años 80 y 90, varios países de la región se inspiraron en el modelo chileno de ahorro individual creado por José Piñera en 1981. Alberto Arenas, asesor regional de la CEPAL y exministro de Hacienda, menciona que México, El Salvador, República Dominicana y Bolivia son países que, a pesar de haber implementado reformas, mantienen el modelo de capitalización individual. No obstante, estos países "han incluido algunos mecanismos de solidaridad" con el paso del tiempo. Arenas cree que en el futuro "los países tenderán a incorporar aportes solidarios financiados por el Estado y administrados por el sector público".
Existen cinco tipos principales de sistemas de pensiones en la región:
- Reparto: Los trabajadores actuales aportan para financiar las jubilaciones de los adultos mayores. Es un ahorro colectivo administrado públicamente, con características definidas por ley. Se utiliza en Argentina, Brasil, Cuba, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela.
- Ahorro individual: Los trabajadores ahorran en cuentas individuales administradas por el sector privado, y el monto de la pensión depende de este ahorro y la rentabilidad de las inversiones. Presente en Bolivia, El Salvador, México y República Dominicana.
- Mixto (complementario): El sistema público de reparto y el de ahorro individual se complementan. Los individuos pueden pertenecer a ambos. Está presente en Costa Rica, Panamá y Uruguay.
- Paralelo: Existe competencia entre el modelo público de reparto y el de ahorro individual, y los trabajadores deben elegir uno de los dos, siendo sistemas excluyentes. Opera en Colombia y Perú.
- Integrado: Es el sistema que utiliza actualmente Chile, donde la jubilación depende de los fondos individuales, pero en el caso de las personas más pobres, el Estado aporta fondos a través de un "pilar solidario".
Mariano Bosch, especialista en la División de Mercados Laborales del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), divide los modelos en dos categorías: los tradicionales modelos públicos de pensiones (beneficio definido o de reparto) y los de cotización individual. Los casos más paradigmáticos son Brasil (con su modelo público, con grandes problemas de sostenibilidad fiscal) y Chile (con su modelo de ahorro personal, con grandes problemas de sostenibilidad social).
En Brasil, el sistema beneficia a quienes contribuyen toda su vida laboral, llevándose entre el 60% o el 70% de su último salario, pero es regresivo para quienes contribuyen pocos años y le afecta el envejecimiento de la población. En Chile, el problema es que "las pensiones están muy por debajo de las expectativas que se hizo la gente". Si las personas esperaban el 70% de su último salario y reciben el 20% o 30%, hay un gran salto entre la expectativa y la realidad. Bosch señala que ahorrar un 10% del salario y esperar una pensión cercana al 60% del último sueldo "no es realista".
El problema de las pensiones en Chile y otros países de la región es multifacético, abarcando desafíos demográficos, económicos y sociales. La experiencia chilena, un referente global de la capitalización individual, ha demostrado que este modelo, al no cumplir sus promesas de pensiones dignas y justas, ha generado una profunda crisis de legitimidad y un amplio descontento social. Asegurar la sostenibilidad de los sistemas de pensiones en cuanto a su cobertura, suficiencia y viabilidad financiera es uno de los mayores desafíos, y la tendencia regional indica una necesidad de incorporar mecanismos de solidaridad y una mayor presencia del Estado para construir sistemas más equitativos y robustos, superando los prejuicios ideológicos y los intereses económicos para garantizar un bienestar adecuado a todos los ciudadanos.