Debate sobre la reforma de pensiones en Chile

Chile se encuentra inmerso en un intenso debate sobre la reforma de su sistema de pensiones, un proceso que se desarrolla en un momento de alta sensibilidad política y social. La ciudadanía y los actores institucionales observan con atención cada movimiento del gobierno. Especialistas en políticas públicas coinciden en que la situación actual no puede explicarse únicamente por factores coyunturales, sino que responde a tensiones acumuladas durante años. Frente a este escenario, los responsables de la formulación de políticas han iniciado una revisión detallada de los marcos normativos existentes. Organismos internacionales y centros de investigación recomiendan que cualquier reforma incorpore criterios de transparencia, sostenibilidad y respeto por los derechos fundamentales.

Contexto histórico y perspectivas generacionales

La reforma previsional recientemente aprobada por el Congreso chileno ha generado un amplio espectro de opiniones. Un exintegrante de la Comisión Marcel, en un análisis para CIPER, aseguró que "el acuerdo está mucho más cerca del ideal de la derecha que del de la izquierda". Este columnista, perteneciente a la generación nacida en la segunda mitad de los años 40, inició su vida profesional en el Chile de 1970, con la llegada de un gobierno socialista por vía democrática, una experiencia que fue abortada en 1973 por un golpe militar. Esta generación presenció la intervención de universidades y el despido de colegas por sus convicciones políticas, y también fue partícipe en los procesos de la Concertación de Partidos por la Democracia, acuerdos que permitieron recuperar la democracia en 1990 y, con sorpresa de muchos, el gobierno de partidos opositores al gobierno militar.

La formación de esta generación difiere de la de jóvenes colegas que asesoraron a los senadores para el logro del Acuerdo Previsional. Mientras estos últimos se formaron bajo la influencia de una nueva generación de profesores de universidades chilenas, tratando de comprender las bondades de la lógica de un mercado de ahorro obligatorio de largo plazo y su regulación por parte del Estado como método de gestión de aportes previsionales, el exintegrante de la Comisión Marcel, trabajando en Naciones Unidas, la Organización Internacional del Trabajo y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), comprendía y abrazaba los principios de la seguridad social como base para realizar lo mismo.

La reforma aprobada y sus implicaciones

La reforma de pensiones, que fue aprobada en enero por el Congreso y se convirtió en ley en marzo, es considerada significativa y estructural. Muchos señalan que el acuerdo final fortalece la capitalización individual, ubicándose más cerca del ideal de la derecha que del de la izquierda. Chile, con un gobierno progresista y el voto de parlamentarios de izquierda, consolida la capitalización individual como el régimen de administración de los aportes previsionales de trabajadores y empleadores.

Principales puntos de la reforma:

• Aumento escalonado de la PGU: La reforma incluye un necesario y cruelmente postergado aumento de las pensiones, con un aumento escalonado de la PGU. La ley se aplicará a los mayores de 82 años después de seis meses de su entrada en vigor; 12 meses después para los mayores de 75 años; y después de 24 meses para los mayores de 65 años.
• Equiparación por género: Las mujeres verán aumentos en sus pensiones por concepto de equipararlas por género, dando cuenta de la diferencia de mortalidad con los hombres. Los empleadores aportarán un 1% adicional para ello.
• Aportes adicionales del empleador:
  • A partir del segundo año, se considera otro aporte del empleador del 1% y el segundo año otro de 1,5% para ser abonado a las cuentas individuales en forma de un préstamo al gobierno (un bono con rentabilidad asegurada). Este financiamiento estará destinado al pago de incentivos en forma de bonos a los actuales jubilados por años cotizados, siempre que las mujeres hayan cotizado más de 10 años y los hombres más de 20 años.
  • A partir del tercer año, se consideran nuevos y crecientes aportes del empleador: 0,25% el tercer año, 1% el cuarto y quinto año, 2,4% el sexto año, 3,1% el séptimo año, 3,8% el octavo año y 4,5% el noveno año después de la reforma para abonar a las cuentas de ahorro individuales del trabajador.
• Aumento de la tasa de cotización: La reforma demanda 7 puntos porcentuales de aporte adicional de los empleadores, llevando las tasas de cotización del sistema al 18,5% (sin contar comisiones), comparables con las más altas de otros países de la OCDE. El 10% es aportado por el trabajador y el 8,5% por el empleador.

Estructura del pilar contributivo:

La reforma es estructural por al menos tres motivos:

1. Define al pilar contributivo como esencialmente de capitalización individual, basado en la propiedad, la capitalización en cuentas individuales y la libertad al destinar 16 de los 18,5 puntos porcentuales a ella y solo 2,5% al seguro social.
2. Refuerza la PGU y se incorpora una noción de seguro social, cuya institucionalidad, aún no existe y deberá implementarse, asignándole al Estado un mayor rol en la administración de los beneficios del seguro social que persistan luego de la transición y en la administración de cuentas para nuevos gestores financieros.
3. Según las autoridades, estamos en presencia de la mayor reforma desde que se instauró el sistema a partir del DL 3500 en 1981, pero para reforzar un mercado de cuentas individuales de ahorro de largo plazo y obligatorio como su único pilar contributivo.

Reacciones políticas y controversias

En medio de la semana clave para la reforma de pensiones, el Presidente Gabriel Boric presionó por un acuerdo y criticó a la derecha, mencionando la necesidad de solidaridad en el aumento del 6% de cotización, además de cuestionar a las AFP y proponer cambios profundos en el sistema. El mandatario enfatizó en que el 6% de cotización adicional debe tener un componente de solidaridad, a diferencia de lo planteado por la oposición. Para los sectores progresistas, un componente importante de solidaridad, donde los que más tienen colaboren con la gran mayoría de los chilenos, que son los que menos tienen, es clave.

La ministra del Trabajo, Jeannette Jara, reconoció que "esta negociación no ha terminado y es bien posible que, aunque tenemos un avance, no logremos un acuerdo completo, sino, más bien, un acuerdo parcial". Agregó que "para que ese acuerdo parcial tenga sentido debe contemplar, en primer lugar, que las pensiones suban no sólo en 20 años más, sino que, también, ahora".

Reacción de la oposición:

El emplazamiento del Presidente Boric generó reacciones inmediatas en la derecha. En Chile Vamos, se entendía que estaban cerca de alcanzar un buen acuerdo con el Ejecutivo, con una lógica de varios puntos, entre ellos, que el 6% vaya a capitalización individual; que haya un sistema para que los sectores medios pudieran tener una ayuda adicional; y la idea de un nuevo sistema de competencia entre las administradoras. El senador Felipe Kast valoró "el compromiso que los costos para los colegios, consultorios y VTF estarán incorporados", cifra que alcanza a unos "600 millones de dólares".

El senador, ante los cuestionamientos del mandatario, sostuvo que "prefiero que lo digan francamente y no de esta forma, de un falso emplazamiento, porque lo que corresponde es que el gobierno se ponga de acuerdo sobre qué es lo que quiere". Algunos parlamentarios del Socialismo Democrático también se sumaron a los cuestionamientos e, incluso, se abrieron a la opción de retirar la iniciativa. El senador de Demócratas y vicepresidente del Senado, Matías Walker, apuntó a que "son muy pocos en la derecha los que hoy insisten en que el 6% vaya a capitalización individual, así como son muy pocos en la izquierda los que insisten en que un 6% vaya a reparto". La mayoría de los senadores está consciente de que se tiene que lograr un acuerdo sobre el trabajo de la mesa técnica.

Desde la Comisión de Trabajo de la Cámara de Diputadas y Diputados, la diputada Gael Yeomans (FA) planteó que "seguimos creyendo que un 6% debe ir a un seguro social. Pero, sin embargo, queremos reforma de pensiones, y por eso el gobierno ha tenido disposición". Por el contrario, el diputado Frank Sauerbaum (RN) apuntó a que "la gente quiere una reforma que respete la propiedad de sus fondos, que respete la posibilidad de que sean heredables y, también, la libertad de elección". Este mes vence el plazo que acordó el Senado con el Ejecutivo para despachar de la Cámara Alta el proyecto de reforma de pensiones.

Opinión pública y percepción de la reforma

Numerosos sondeos se realizaron para ver lo que opinaban las personas de la reforma cuando se tramitó este proyecto en el Parlamento. Una encuesta de opinión pública de Descifra (alianza entre Copesa y Artool), realizada entre el 3 y 10 de abril, aborda el conocimiento que tiene la ciudadanía de la reforma de pensiones, cómo valora algunas de sus propuestas específicas, así como también la visión que tienen las personas sobre la industria de AFP.

Resultados de la encuesta:

• Cierre de la discusión previsional: Un 64% de los encuestados considera que la discusión previsional no se ha cerrado porque "la reforma actual es insuficiente", mientras que el 36% opina que "sí, al menos por un tiempo". El economista Andras Uthoff coincide con la mayoría, señalando que "el debate no se ha cerrado, solo se sacó del Parlamento como un acuerdo que solo empeora el sistema, al insistir en la capitalización individual como el mayor componente de su financiamiento".
• Nivel de información: Casi la mitad de las personas (47%) reconoce no estar informada sobre la reforma de pensiones, mientras que un 53% considera que sí lo está.
• Conocimiento de las medidas: Las personas tienen conocimiento principalmente de dos temas que trae la ley: el aumento de la cotización que se destina para pensión, con cargo al empleador (82%), y el aumento de la Pensión Garantizada Universal (PGU) en forma gradual (70%). En menor medida, se seleccionan: creación del Seguro Social Previsional (39%), fin de los multifondos y creación de los fondos generacionales (38%), creación de una entidad pública para que gestione el Seguro Social (FAPP, 37%), bajar barreras de entrada al sistema de AFP y promover el ingreso de nuevos actores (25%), y licitación del stock de afiliados antiguos en las AFP (25%). El nivel de conocimiento aumenta en los grupos socioeconómicos de mayores ingresos y en hombres.
• Aumento de la tasa de cotización: Respecto al aumento de la tasa de cotización del 10% al 17%, un 55% piensa que "es adecuado", un 26% estima que "es excesivo", y un 19% cree que "es insuficiente". Son mayormente mujeres quienes consideran excesivo este incremento, y el porcentaje sube a menor edad y en los grupos socioeconómicos de menores ingresos.
• Quién pagará el aumento de cotización: El 54% responde que "el empleador", un 37% asegura que serán ellos mismos, un 2% opta por el Fisco, y un 7% no sabe o no responde. Hay una diferencia significativa según el segmento socioeconómico.

Licitación de afiliados y visión de la industria:

• Nuevos actores en la administración de fondos: Un 57% de los encuestados optaría por nuevos actores que compitan con las AFP en la administración de los fondos, mientras que un 43% no lo haría.
• Licitación del 10% de afiliados actuales: Un 66% está de acuerdo con la propuesta de que cada dos años el 10% de los afiliados actuales se licite y asigne al administrador que ofrezca la menor comisión, "salvo que usted indique lo contrario". Un 34% no está de acuerdo.
• Afectación de la libertad como cotizante: Un 46% cree que esta medida afecta su libertad como cotizante, y un 54% opina que no.

Evaluación de las AFP:

La industria de las AFP, en general, no está bien evaluada. El 60% de los encuestados les pone nota entre 1 y 4 (en una escala de 1 a 7), un 20% les pone nota 5, y solo un 20% las califica bien o muy bien (nota entre 6 y 7). Sin embargo, al calificar su AFP particular, las personas tienen una mejor evaluación. Cuprum y Habitat son las mejor calificadas en el rango de 6 a 7.

En cuanto al motivo de elección de AFP, el 20% no lo recuerda; el 20% dice que fue asignado; el 16% la escogió por alta rentabilidad; el 15% por baja comisión; el 12% por buen servicio; el 11% por solidez financiera; y el 6% por la información que entrega. El 78% no ha considerado cambiarse de AFP en el último año.

El rol de las AFP y el gremio en el debate

El gremio del sector de las AFP ha adquirido protagonismo, pronunciándose mediante cartas a sus afiliados y encargando encuestas que muestran opiniones ciudadanas a favor del sistema. Su rol no ha sido el de un actor de reparto. Por ejemplo, la presidenta del gremio cuestionó las afirmaciones del regulador sobre lo elevado del precio que pagan los afiliados de AFP, afirmando que el pago promedio del sistema (llevando las comisiones descontadas del salario a una base de saldo) ronda el 0,5%, por debajo de la mediana mundial según información de la OCDE. Esta información se citó en la presentación al Senado, aunque sin identificar la variable específica utilizada en la comparación.

Es importante considerar que las comisiones por administración que cobran las AFP se descuentan tanto del salario de los trabajadores como del saldo que estos acumulan en su fondo (indirectas). En 2023, las primeras se ubicaron en torno al 0,6% y las segundas en 0,3%, sumando alrededor del 0,9% en total. Lo elevado de estas comisiones es consistente con los positivos resultados que históricamente han exhibido las AFP, que en 2023 tuvieron una rentabilidad sobre patrimonio (ROE) cercana al 20%, superando varias de ellas el 50%.

En su presentación al Senado, la asociación resaltó diversas fortalezas del sistema, como el hecho de que "por años el sistema AFP ha estado dentro de los ‘Top 10’ en eficiencia", destacando el octavo lugar de Chile en gestión de costos administrativos a nivel global, según el Global Pension Transparency Benchmark 2023. Sin embargo, cabe señalar que este índice mide la transparencia de los fondos de pensiones de quince países, considerando cuatro factores: costos, gobernanza, rendimientos e inversión responsable. En el factor que mide la transparencia de costos (no su gestión), el octavo lugar de Chile no es alto si se considera que son quince los países evaluados y, aún más, cuando se miran las cuatro dimensiones del índice, Chile queda 13 de 15. Esto sugiere que hay mucho por hacer en transparencia.

Recurrentemente se observan omisiones e imprecisiones en el debate. La discusión sobre pensiones y el funcionamiento de su administración amerita abordarse con rigor técnico, para comprender adecuadamente, por ejemplo, los costos y el desempeño neto de los fondos frente a alternativas, y así poder mejorarlos. Un mal debate solo nos aleja de tener un sistema sostenible y de corregir las falencias existentes. Para abordar los desafíos en términos de suficiencia, incertidumbre, financiamiento, brechas de género y en la administración del sistema se necesita una mirada de largo plazo, por parte de todos los actores. Negar los desafíos y reducir la discusión a aumentar la cotización y la edad de retiro, reducir la informalidad y aumentar el gasto fiscal en PGU, no es un camino adecuado para transitar a un sistema resiliente. En cambio, un diálogo abierto y con bases técnicas, que recoja y valore los aspectos positivos de nuestro sistema, a la vez que aborde sus retos, es un mejor camino para lograrlo.

La "Pelea por No más AFP" sigue vigente

La influencia del movimiento social iniciado en el estallido social (2019-2020) sigue presente. Las demandas de un sistema público y solidario continúan siendo un eje del debate, pese a la resistencia de sectores empresariales y políticos. Quienes se proponen terminar con este sistema de AFP, ven que no se debe retroceder en esta demanda y que la miseria que hoy ofrece la PGU es parchar un sistema que ha demostrado que no sirve. Confiar en una ley corta desde el ejecutivo es no ver que este ya tomó postura a favor de este sistema de AFP, vendiendo la ilusión de regular a través de una supuesta mayor competencia. Terminar con esto implica retomar el camino de la movilización, por un sistema tripartito, solidario y que asegure una pensión mínima igual a la canasta familiar, con decisiones en manos de los trabajadores y usuarios. Esta perspectiva estuvo muy marcada en la lucha iniciada por el movimiento NO+AFP, pero la confianza en que este gobierno cambiaría las cosas ha debilitado una perspectiva así, que hoy es necesario retomar.

Sistemas de pensiones en otros países: un vistazo comparativo

Estados Unidos: Sostenibilidad en el centro del debate

El sistema previsional estadounidense, basado en un modelo mixto que combina seguridad social pública y planes privados, enfrenta un debate sobre su sostenibilidad. La necesidad de reformar el Seguro Social ha sido planteada, pero no se han implementado cambios significativos en los últimos años. Think tanks como la AARP y organizaciones financieras desempeñan un rol clave en las discusiones, al igual que los grandes multimillonarios. El sistema de pensiones de jubilación de Estados Unidos está construido sobre tres pilares: un seguro social público y de reparto, de carácter obligatorio y gestionado por la Social Security Administration (SSA); diferentes planes voluntarios de ahorro individual para la jubilación, disponibles para cualquier trabajador; y los planes de pensiones de empleo que ofrecen las empresas.

Administrado por el Gobierno Federal de EE. UU., el seguro social funciona mediante cotizaciones abonadas a un fondo fiduciario desde el que se generan prestaciones no solo para la jubilación, sino también de viudedad o por discapacidad. Mientras un trabajador está activo, la empresa y el trabajador cotizan a partes iguales a la Seguridad Social. Estas cotizaciones se usan para pagar las prestaciones de los pensionistas actuales, mediante un sistema de reparto. Sin embargo, el sistema por el que un trabajador gana el derecho a percibir una pensión es diferente. Por cada año trabajado, las personas suman créditos de elegibilidad para recibir una pensión cuando se produce una de las contingencias. Desde que empiezan su vida laboral, los trabajadores son informados de que este sistema solo servirá para recibir una pensión pequeña en el futuro, que deberán complementar mediante otras formas de ahorro.

Argentina: Veto presidencial y protestas sociales

El régimen de capitalización individual, donde cada trabajador acumula sus ahorros previsionales en cuentas individuales gestionadas por administradoras privadas que invierten ese dinero para generar intereses, funcionó en Argentina entre 1993 y 2008 con las AFJP. Actualmente está vigente en países como Chile y Colombia. En contraste, el régimen de reparto consiste en que los trabajadores en actividad y las empresas, con sus aportes, financian las jubilaciones, sumando fondos provenientes de impuestos y aportes del Tesoro nacional. Este es el actual sistema que funciona en el país desde 2008, cuando se eliminó el sistema de capitalización y los fondos de las AFJP pasaron a formar parte del FGS.

Por un lado, se encuentra el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), que cubre a la mayoría de los trabajadores registrados y es administrado por la ANSES. Pero también existen sistemas provinciales, esquemas previsionales con normativa propia (fuerzas armadas y seguridad) y cajas profesionales (abogados, médicos). No todas las personas en Argentina se jubilan bajo las mismas condiciones; existen algunas actividades con sistemas previsionales especiales. En 2024, el presidente Javier Milei vetó una ley que buscaba aumentar las pensiones en un 8%, argumentando riesgos para la sostenibilidad fiscal. Este veto provocó protestas masivas de sindicatos y jubilados, denunciando la precariedad del sistema y la insuficiencia de los haberes mínimos.

Francia: Movilizaciones contra la reforma de Macron

El sistema de pensiones francés se compone de un plan de pensiones básico estatal, obligatorio para todos los trabajadores por cuenta ajena, así como de planes complementarios ofrecidos por las empresas. Los trabajadores también pueden optar por un plan de pensiones privado, financiado exclusivamente por el individuo, es decir, de capitalización individual como en Chile. En Francia hay dos regímenes, el básico y el complementario obligatorio. El primero de ellos se asemeja a la Seguridad Social y el otro se compone de un sistema de puntos. Las cotizaciones se traducen en puntos que se van acumulando y cuando un ciudadano francés termina su vida laboral, la mitad de la pensión que le queda procede de esos puntos cotizados, mientras que la otra parte llega por lo cotizado para la pensión de base.

El aumento de la edad de jubilación de 62 a 64 años propuesto por Emmanuel Macron desató multitudinarias protestas en 2023. Estas movilizaciones, que llegaron a reunir a más de un millón de personas, reflejan el rechazo a las medidas que priorizan la sostenibilidad fiscal sobre los derechos laborales.

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