El Plan Regulador Comunal (PRC) es el principal instrumento para ordenar el uso del suelo urbano en las comunas. Este define qué áreas son industriales o de vivienda, cuál es la estructura vial, dónde hay parques y servicios públicos, entre otros aspectos urbanísticos. Su importancia radica en que es un instrumento de planificación primordial de las zonas urbanas, buscando el desarrollo armónico de ciudades y centros poblados, y resguardando la integración y equidad social. Además, los PRC son vinculantes, es decir, tienen fuerza de ley y deben seguirse para zonificar las comunas.
La Desactualización de los Planes Reguladores y sus Consecuencias
Un estudio de la Cámara Chilena de Construcción (CChC) reveló que el 82% de las 34 comunas del Gran Santiago tienen su PRC desactualizado, cifra que Ricardo Fuentealba, académico del Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de O’Higgins (UOH), considera preocupante. En la Región de O’Higgins, los datos del Sistema Nacional de Información Municipal (SINIM) muestran cifras similares, con una antigüedad promedio de los PRC de unos 20 años. Incluso, el 34% de las comunas tiene planes reguladores de antes del año 2000, incluyendo capitales provinciales como San Fernando (1998) y Rancagua (1990).
La desactualización del PRC hace que se pierdan oportunidades de desarrollo urbano que podrían mejorar las ciudades. La Ley y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones es clara al establecer que corresponde a las municipalidades mantener estos instrumentos actualizados. En el caso de centros urbanos grandes, esta labor recae en un arquitecto que ocupa el cargo de Asesor Urbanista. Sin embargo, la actualización de los planes reguladores no es simple y requiere mucho tiempo y recursos, lo que lleva a que las municipalidades, con otras prioridades, no siempre los actualicen. Además, las comunas más pequeñas carecen de los recursos técnicos necesarios para estos procesos.
Problemas de Legalidad y Fiscalización en la Aprobación de PRC
El proceso de elaboración y aprobación de un Plan Regulador Comunal es complejo, con un promedio de cinco años. Las dificultades técnicas, administrativas, políticas y sociales que afectan este proceso hacen que sea esencial una minuciosa prueba de legalidad. Antes de ser aprobados, los planes reguladores van a una "prueba de legalidad" realizada por la Contraloría General de la República. Sin embargo, en grandes ciudades como Santiago, donde existe un Plan Metropolitano, los planes reguladores comunales no pasan por este chequeo, sino que solo cuentan con el visto bueno de la Secretaría Regional de Vivienda.
Esta situación es delicada, ya que se ha comprobado que varios planes reguladores de comunas capitalinas tienen incorporadas normativas ilegales que no fueron detectadas por el Ministerio de Vivienda en su momento. Esto provoca la grave contradicción de la entrada en vigencia de planes legalmente tramitados, pero parcialmente ilegales en su contenido, lo que desencadena conflictos legales que a menudo exceden la capacidad de la Contraloría.
Incentivos Normativos Ilegales
Una de las normas ilegales más recurrentes dentro de un plan regulador es el uso de la figura de "incentivos normativos". Estos incentivos, que premian ciertas acciones con beneficios adicionales (por ejemplo, metros cuadrados construibles adicionales por el uso de ventanas de termopanel), deben estar contemplados en la Ley y la Ordenanza General de Urbanismo. De lo contrario, según numerosos dictámenes de la Contraloría y de la justicia ordinaria, su incorporación es ilegal. Es preocupante la escasa relación de causa-efecto en el diseño de estos incentivos y la falta de celo en la revisión de legalidad de los planes reguladores, así como la ausencia de propuestas para restablecer la revisión de la Contraloría a todos los casos.
Casos Notables de Irregularidades en Permisos de Edificación
El Caso de Las Condes: Decreto Alcaldicio Nº 966 de 2014
En el municipio de Las Condes, el Decreto Alcaldicio Nº 966 de 2014, que modificó artículos del PRC, fue declarado contrario a derecho por un dictamen de la Contraloría. Este decreto se tramitó omitiendo el procedimiento legal establecido en el Artículo 43 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), simulando corregir un supuesto error de un decreto anterior. La Contraloría instruyó a la Municipalidad de Las Condes a abstenerse de aplicar este decreto y a corregir la situación. La Municipalidad de Las Condes utilizó un resquicio legal, revistiendo al Decreto Nº 966 con la apariencia de ser una mera rectificación de otro decreto, como si fuera una simple corrección de errores de cita o de hecho, abusando de que estos decretos alcaldicios quedan fuera del examen preventivo de legalidad por parte de la Contraloría.
Las implicancias de esta instrucción repercutieron en la aplicación de varias normas de urbanismo y construcciones, dejando sin efecto disposiciones ilícitas en vialidad (calles como Vitacura, Andrés Bello, Presidente Errázuriz, entre otras) y en zonas específicas en materia de normas de edificación (Área E-Ab1, Área E-Am2, Área E-Aa+cm y Área E-e1) y usos de suelo (Zona U-V, Zona UV2, Zona UV3, Zona UVO, Zona UC1, Zona UC2 y Zona UC3).
Adicionalmente, el ex alcalde Francisco de la Maza, al emitir el Decreto N° 966, se pasó por alto la necesaria Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), contando para ello con la complicidad de funcionarios del Ministerio de la Vivienda. Estas irregularidades se suman a otros decretos posteriores de la misma comuna, como el Nº 1.132 de 2015, que también incurrieron en vicios similares.
¿Qué es la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE)?
El Caso de Pudahuel: Permisos Irregulares en la Dirección de Obras
En la Municipalidad de Pudahuel, un informe del Departamento de Auditorías Especiales de Contraloría detectó que la Dirección de Obras Públicas (DOM) aprobó sistemáticamente la construcción de más de lo permitido por el Plan Intercomunal de Santiago, en terrenos que no admitían las actividades finalmente aprobadas. Estas irregularidades se originaron durante la administración del alcalde Johnny Carrasco (1992-2021) y fueron ordenadas por Ricardo Gallardo Gower, director del DOM.
Entre los hallazgos, se encontraron 21 autorizaciones a proyectos de vivienda del loteo Ciudad de Los Valles y cinco del loteo Izarra de Lo Aguirre que no se ajustaban a las normas urbanísticas de la zona industrial exclusiva en que se emplazan. Asimismo, enormes depósitos de vehículos nuevos y centros de bodegaje en el sector El Noviciado fueron construidos en terrenos que desde 1994 no permiten ese tipo de actividades.
La concejala Gisela Vila denunció estos hechos en 2017 ante la Contraloría, lo que llevó a una investigación que confirmó las irregularidades. La situación ha dejado en una condición compleja el ordenamiento urbano de la comuna, con la propuesta de solicitar un cambio del Plan Regulador Metropolitano de Santiago para luego incorporarse al PRS comunal. Patricio Herman, presidente de Fundación Defendamos la Ciudad, también denunció la negligencia y falta de competencia técnica en la entrega de permisos, especialmente cuando benefician a influyentes actores del mercado inmobiliario.
El caso de Paine: Decreto Nº 823 y declaratorias caducas
En Paine, en abril de 2014, se promulgó el Decreto Nº 823, pero fue publicado en febrero de 2015. Al momento de la promulgación, existían declaratorias caducas que no permitían ser discutidas. Sin embargo, solo con la Ley 20.791 estas declaratorias asumieron vigencia, sin ser consultadas por el concejo y la comunidad afectada, contraviniendo el Artículo 43 de la LGUC.
Propuestas para un Desarrollo Urbano más Justo y Equitativo
Para lograr un desarrollo urbano armónico y equitativo, es fundamental contar con un PRC actualizado. Alguien debe definir cómo se ocupa el suelo urbano para evitar la pérdida de oportunidades de desarrollo. La sola presencia de planes reguladores, o incluso actualizados, no resuelve todos los problemas de planificación, como lo demuestran la urbanización de las dunas de Concón o las inundaciones en zonas urbanas consolidadas en el centro-sur de Chile en 2023.
El punto fundamental es de orden político, es decir, de las relaciones de poder en el desarrollo urbano. El mundo privado, a través de empresas inmobiliarias, se orienta a maximizar su rentabilidad y no necesariamente al bien común. En este contexto, se ha propuesto modificar el derecho de propiedad del suelo y subsuelo, distinguiéndolos de los derechos de uso y de formas de uso, con normas constructivas dadas por el Fisco.
La experiencia de Sao Paulo, Brasil, donde la propiedad del espacio aéreo (sobre dos pisos de altura) y subsuelo (bajo dos niveles subterráneos) pertenece al Fisco desde la década de 1990, ha demostrado un gran impacto en el desarrollo urbano con equidad social espacial. Esta medida permitiría al Estado recibir ingresos correspondientes a un porcentaje de las plusvalías originadas en el valor del suelo urbano, alzas debidas a políticas públicas, obras viales o de infraestructura realizadas por el Fisco o concesionadas a privados.
La propuesta es que toda transacción de compraventa inmobiliaria sobre el valor asignado a la vivienda subsidiada a los más pobres, debiese pagar proporcionalmente IVA, como un acto de solidaridad social. El desarrollo urbano de las ciudades y la competitividad de las regiones y sus capitales sería más posible a mediano plazo y más democrático con este cambio en el derecho de propiedad. Las ciudades serían no solo un factor de crecimiento del PIB, sino también fuente de financiamiento de su propio crecimiento y del país, cooperando fuertemente en los ingresos fiscales y el incremento del PIB del Estado.