Difícilmente una AFP estatal podría tener una rentabilidad superior a la del sistema, considerando que el sistema chileno está dentro de los tres más rentables de la OECD. Si se estableciera que la AFP estatal no cobraría comisiones, eso sería obviamente una competencia desleal al resto del sistema, ya que tendría que ser financiada con Ingresos Generales de la Nación, vía impuestos. Esto podría llevar finalmente a una estatización del sistema, con todos los problemas que esto genera. Los sistemas estatales de los países desarrollados están quebrados, y de hecho la misma OECD recomienda a los países avanzar hacia sistemas de capitalización individual, que han probado ser más eficientes para resolver el tema previsional en un contexto de envejecimiento de la población y caída de la natalidad. Por último, si se piensa como argumento en la idea de que una AFP estatal podría incentivar cotizaciones de independientes, eso se relaciona más bien con el rol de educación previsional, que sí es necesario y que debe ser parte de las políticas públicas en materia previsional, pero que no requiere para nada una AFP estatal.
Diagnóstico de la percepción ciudadana y del marco institucional
Conoce lo más importante que hizo noticia en la primera parte de la jornada. Entérate primero cómo viene el mercado, las noticias que debes saber y los hechos que marcarán la pauta en el día. El ministro de Vivienda y Urbanismo, Iván Poduje, anunció en Biobío que el Gobierno esperará hasta las 24:00 horas de este lunes para que la empresa responda y retome sus faenas paralizadas en el Gran Concepción. Desde 2025, unos US$ 27 mil millones de capital extranjero ingresaron a bonos brasileños. Un sabor amargo dejó entre los economistas el aumento del desempleo a 8,9% al cierre del primer trimestre. Su curiosidad temprana la llevó a estudiar las enfermedades infecciosas y a contribuir en el desarrollo de la primera vacuna aplicada masivamente en Chile contra el Covid-19. Hoy, la Dra. Susan Bueno, reconocida en 2024 como inventora del año, continúa aportando desde la investigación al fortalecimiento de la salud.
En este sentido, el estudio agrega que las personas que participaron del estudio perciben que modelo que gestionan las administradoras de fondos de pensiones, “beneficia más a las AFP que a los propios cotizantes”. Cabe señalar que la Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones es una entidad de participación social creada en el marco de la reforma previsional del año 2008. Su principal función es informar a la Subsecretaría de Previsión Social, y a otros organismos públicos del sector, sobre las evaluaciones que sus representados efectúen sobre el funcionamiento del sistema de pensiones, proponiendo estrategias de educación y difusión. En el estudio se desprenden diversos hallazgos que sistematizan la percepción ciudadana pesquisada en la investigación. En línea crítica de las principales revelaciones que arrojaron los focus group y encuentros regionales desarrollados durante la investigación respecto de las administradoras de pensiones, se encuentra la “profunda decepción de la ciudadanía con el sistema de AFP dada la baja rentabilidad y las comisiones cobradas”.
Debates sobre competencia, comisiones y eficiencia
En todo caso, los especialistas y expertos que participaron de la investigación sostienen que “el sistema es perfectible”. A partir de los datos recopilados en el trabajo de campo de la investigación, la primera conclusión del equipo ejecutor del estudio indica que “existe un amplio consenso entre la ciudadanía respecto de que el sistema actual de pensiones no garantiza un monto suficiente para que a futuro los pensionados vivan un retiro en condiciones favorables y dignas”. Junto a ello, los ejecutores del estudio “coinciden en la necesidad de gestionar más y mejores condiciones para las mujeres para suplir las lagunas previsionales que implican la maternidad y las labores de cuidadoras que en ellas culturalmente recaen”.
Entre otras, se propone que el objetivo de proveer pensiones es que “permitan a los jubilados mantener un nivel de vida razonable y no caer en la pobreza”. ¿Podrá generar mayor competencia en las administradoras de pensiones? Cuando se trata de hablar del sistema de pensiones, uno de los temas que generalmente sale a la palestra es la desconfianza de la ciudadanía respecto a las AFP en el país, dado que en períodos de baja de rentabilidades, éstas siguen creciendo en utilidades. Así se lo plantearon un grupo de parlamentarios de oposición que presentaron un proyecto de ley, el 24 de enero recién pasado, que facultaría al Estado para crear una AFP estatal. La iniciativa se encuentra en primer trámite constitucional en la comisión de Trabajo de la Cámara de Diputados.
El ex ministro del Trabajo, Osvaldo Andrade, es uno de los impulsores de esta iniciativa. Aseguró que “mientras más actores en el mercado, mayor será la competencia, pensando que una AFP estatal debería tener comisiones más bajas e incluso en nivel cero.” “Es evidente que existiendo más actores, mejora los niveles de competencia. Una AFP estatal pudiera tener una visión de estructura de comisiones distintas a las que tienen las AFP privadas y, en consecuencia, podría ser un factor de competencia muy interesante para las privadas”, dijo Andrade. Este punto enfrenta críticamente a Ricardo Paredes, economista de la UC, quien señala que para que una AFP estatal imprima más competencia deben existir incentivos reales para cotizantes y costos eficientes.
La economista Cecilia Cifuentes, de LyD, advierte que “los cotizantes no responden a precios, y cuando pasa eso, se genera la posibilidad que se les cobre sobreprecios. Eso se resolvió de manera apropiada con la licitación (que ha sido ganada por Modelo)”. El economista Paredes añade que “el sistema de licitaciones debe seguir propendiendo a reducir las comisiones medias pagadas”.
¿Una AFP administrada por el Estado podría alcanzar comisión cero? Una pregunta que ha generado mucho debate. “Con lo que está cobrando la AFP Modelo uno ya tiene la referencia de cuál es el mínimo valor a la que puede llegar esta comisión. Está bastante estudiado que esa comisión que cobra Modelo estaría dentro de las más bajas del mundo por administración de carteras. Es muy difícil, yo diría que imposible, que una AFP estatal pueda cobrar una comisión inferior a esa, sin tener pérdidas”, indica Cifuentes.
Este razonamiento es compartido por el economista Ricardo Paredes, quien afirma que “es imposible que una AFP estatal cobre comisión cero” y que “el sistema de licitaciones competitivo y bien informado, termina con el lucro excesivo sin necesidad de agobiar la institucionalidad con requerimientos de fiscalización”.
Impacto fiscal y eficiencia operativa
¿Se puede financiar una AFP estatal sin que termine siendo una carga para el Estado? El Informe de Pasivos Contingentes de 2012, por la Dirección de Presupuestos (Dipres) señala que la Garantía Estatal de Pensión Mínima y el Sistema de Pensiones Solidarias (SPS) tuvo un costo estatal de 0,8% del PIB y proyectada para el 2025 esto estaría en torno al 1% del PIB. Si bien no existe una proyección si es que una AFP estatal aumentaría estos costos, los expertos aseguran que podrían elevarse y convertirse en un gran peso para el Estado.
La economista Cecilia Cifuentes recalca que lo costoso no sólo sería subsidiario, sino también logístico: “Poner oficinas en localidades muy chicas con baja densidad de cotizantes no es rentable; eso generará gastos fiscales”.
En este sentido, el miembro del Consejo Consultivo Previsional, Ricardo Paredes, señala dos posibles efectos negativos si se introduce una AFP estatal que transporte utilidades a los pensionados: mayor dependencia de transferencias estatales en crisis y presión para mantener subsidios aun en periodos de bonanza. “La trasparencia podría verse oscurecida si el gobierno transfiere recursos a sus afiliados fuera de la lógica de aportes”, advierte.
Riesgos de coste fiscal y eficiencia institucional
El debate continúa respecto a si una AFP estatal podría redestinar sus utilidades a los mismos pensionados. En épocas de crisis, como la crisis subprime de 2008-2009, los multifondos mostraron sus peores retornos históricos. Raúl de la Puente plantea que para solucionar la confianza es necesario un sistema de pensiones de reparto público. Sin embargo, para algunos defensores de la AFP estatal, el mayor temor es que el fisco reinvierta las utilidades en los mismos pensionados, algo que no podría hacer con el modelo de mercado actual. Este dilema se ha discutido extensamente entre economistas y analistas.
La discusión también aborda la viabilidad de un modelo de AFP estatal sin generar pérdida de eficiencia. Cecilia Cifuentes sugiere que la eficiencia podría verse comprometida si se impone una estructura estatal que aumente costos logísticos y administrativos; la competencia entre actores privados suele haber logrado reducir comisiones mediante mecanismos de licitación y redistribución de fondos entre carteras.
Comparación internacional y lecciones aprendidas
Hemos visto referencias a Suecia como ejemplo de un sistema mixto que combina componentes estatales y privados con una fuerte participación de la negociación colectiva. Suecia utiliza una cuenta nocional y fondos de reserva estatales, con alta cobertura por planes de pensiones de empleadores. Otras naciones europeas muestran regímenes de cotización elevados y una combinación de aportes estatales y privados, que contrastan con el modelo chileno y sus particularidades históricas.
El debate en Chile continúa girando en torno a si la AFP debe ser estatal, privada o un modelo mixto reformulado. La crítica central es que la promesa original de las AFP -pensiones mejoradas respecto al sistema de reparto- no se ha cumplido de forma general para la población, y que existe una concentración de poder entre unas pocas AFP. A esto se suma la necesidad de enfrentar fallas estructurales del mercado laboral, como la inestabilidad laboral y los bajos salarios, que afectan la capacidad de las cotizaciones para sostener pensiones dignas a largo plazo.
La discusión también aborda la cuestión de si la reforma debería buscar un “sistema tripartito, solidario y que asegure una pensión mínima igual a la canasta familiar”. Quienes proponen terminar con el sistema de AFP sostienen que las decisiones deben estar en manos de los trabajadores y usuarios, buscando reducir la concentración y aumentar la transparencia del sistema.
Este panorama invita a considerar que una AFP estatal, para ser viable, debe entenderse dentro de un marco más amplio de políticas públicas, de reformas laborales y de estructura tributaria que aseguren sostenibilidad, equidad y eficiencia sin obstaculizar la libertad de elección de los cotizantes.
| Aspecto | Situación actual | Posible AFP estatal | Riesgos |
|---|---|---|---|
| Comisiones | Promedio de comisiones variables; Modelo entre las más bajas | Podría ofrecer comisiones bajas, pero difícil llegar a cero | Riesgo de menores incentivos para eficiencia si subsidio estatal |
| Rentabilidad | Alta rentabilidad histórica en contexto OECD | Rentabilidad comparable o inferior si opera con restricciones estatales | Volatilidad del mercado; inversión pública podría distorsionar incentivos |
| Costo fiscal | Costos de garantías y SPS; 0,8-1% del PIB proyectado | Potencial incremento por subsidios y logística | Impacto fiscal sostenido; presión de gasto público |
En síntesis, la propuesta de una AFP estatal implica beneficios teóricos de competencia y menor costo para cotizantes, pero también desafíos estructurales de eficiencia, financiamiento y gobernanza. Los argumentos en contra señalan que la rentabilidad del sistema chileno, la necesidad de un marco sólido de políticas laborales y fiscales, y el riesgo de distorsión del mercado dificultan que una AFP estatal supere a la competencia privada sin efectos negativos para el conjunto de la economía y el Estado.