El sistema de protección de la infancia y adolescencia en Chile ha experimentado una importante transformación con la creación de un nuevo organismo. Este artículo detalla la estructura, funciones y principios del Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, así como el contexto histórico y los desafíos evidenciados en su predecesor, el Servicio Nacional de Menores (Sename), que hicieron imperativa su implementación.
Definición y Objeto del Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia
El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia es un servicio público descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios. Se somete a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, el cual garantiza el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y los colaboradores acreditados.
Este Servicio tiene por objeto garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Deberá asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad. Asimismo, garantizará, en el ámbito de su competencia y atribuciones, el pleno respeto a los niños, niñas y adolescentes en su calidad de sujetos de derechos de especial protección. También deberá respetar y hacer respetar sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de la República, la Convención sobre los Derechos del Niño y los demás tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.
El Servicio actuará de un modo acorde a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción, garantizando el derecho de acceso a la justicia que, de forma independiente al Servicio, se otorgue a los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención. De acuerdo con la ley, el Servicio ejercerá sus funciones con un enfoque de derechos, de manera concordante con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.
Principios Rectores y Enfoque
Entre los principios rectores que guían la labor del Servicio se encuentran:
- El interés superior del niño, niña o adolescente.
- La igualdad y no discriminación arbitraria.
- La autonomía progresiva.
- La perspectiva de género.
- La inclusión.
- La protección social.
- La participación efectiva.
Operación y Estructura del Servicio
Para asegurar las prestaciones, el Servicio proveerá las correspondientes, garantizando la oferta pública en todas las regiones del país, por sí o a través de terceros. Estará dirigido por un Director o Directora Nacional, quien durará cinco años en su cargo y podrá renovar su nombramiento por una sola vez. El Servicio contará con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales serán nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.
El Servicio contará con un Consejo de Expertos, conformado por cinco miembros con experiencia y reconocida trayectoria en áreas ligadas a la niñez. Los integrantes del Consejo de Expertos durarán tres años en su cargo, y podrá renovarse su nombramiento por una sola vez.
Las funciones del Servicio son variadas e incluyen:
- Elaborar la normativa técnica y administrativa respecto de cada programa de protección especializada.
- Colaborar con los órganos del Estado en el marco de sus competencias, y requerir o entregar información cuando corresponda.
- Generar procedimientos idóneos, formales y permanentes destinados a recabar periódicamente la opinión de los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio y de sus familias, o de quienes los tengan legalmente a su cuidado.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la protección especializada de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
- Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica.
- Solicitar información a cualquier órgano del Estado que estime conveniente para el buen cumplimiento de sus funciones.
- Ejercer las acciones que correspondan para la recuperación de los recursos que hayan sido utilizados en contravención de lo dispuesto por la normativa pertinente o el respectivo convenio.
- Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.
Líneas de Acción y Programas Especializados
Las líneas de acción o modalidades de atención especializada del Servicio son:
- Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
- Intervenciones ambulatorias de reparación.
- Fortalecimiento y vinculación.
- Cuidado alternativo.
- Adopción.
Los programas de protección especializada deberán diseñarse en base a evidencia técnica y territorial, a evaluaciones anteriores realizadas por el Servicio o un tercero y atendiendo a las evaluaciones realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia u otros organismos del Estado competentes.
Específicamente, la línea de acción de adopción corresponderá a toda actividad tendiente a procurar al niño, niña o adolescente una familia, cualquiera sea su composición. La idea es que esa familia le brinde afecto y le procure los cuidados necesarios para satisfacer sus necesidades vinculares y materiales, cuando ello no le pueda ser proporcionado por su familia de origen, conforme a la normativa de adopción vigente.
Supervisión y Colaboradores Acreditados
El Servicio contará con una unidad de fiscalización para supervisar y fiscalizar el desempeño de los colaboradores acreditados, aplicando sanciones en los casos calificados. Para la determinación de la sanción, en el caso de las infracciones graves, el Servicio procurará que su aplicación resulte idónea para el cumplimiento de los fines de la protección especializada de niños, niñas y adolescentes. Se considerará como infracción gravísima la ocurrencia de delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes, y que afecten el correcto uso de recursos públicos. Esta infracción gravísima puede ser sancionada hasta con el término de la acreditación.
El Servicio deberá mantener y administrar un Registro de colaboradores acreditados, el cual deberá estar siempre disponible en su página web y actualizarse una vez al año. Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hubieren adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes, y que afecten el correcto uso de recursos públicos.
Atención a Sujetos y Priorización de Casos
El Servicio dirigirá su acción a los niños, niñas y adolescentes. Sin embargo, seguirán siendo sujetos de atención quienes tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios, hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.
Los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que permitan hacer efectiva su priorización. Aquellos respecto de quienes se adopte una medida de protección serán derivados a los programas de protección especializada por los tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez que las determinen, según corresponda.
Finalmente, el Servicio deberá contar con personal capacitado e idóneo, según los términos requeridos para el ejercicio de sus funciones.
Documental reformas al código de la niñez y adolescencia
Contexto de Creación: Los Desafíos y Crisis del SENAME
La creación de este nuevo Servicio se enmarca en un contexto de profundas críticas y revelaciones sobre la situación de los niños bajo la tutela del Servicio Nacional de Menores (Sename).
Informe PDI y Hallazgos Críticos
Un lapidario informe de la PDI de 2017 reveló que el Estado de Chile viola sistemáticamente los derechos de los niños que están bajo su tutela. La investigación abarcó 240 hogares de menores, constatando 2.071 abusos, 310 de ellos con connotación sexual, en el 100% de los centros administrados por el Sename y en el 88% de los gestionados por particulares. Este informe policial fue entregado a la Fiscalía en diciembre de 2018 con copia al gobierno, pero no se hizo público en su momento.
La muerte de la pequeña Lissette Villa en abril de 2016 conmovió al país y movilizó a la Fiscalía, al Poder Judicial y al Ministerio de Justicia para investigar los abusos. El documento de la PDI, al que CIPER accedió en 2019, indica que en el 100% de los centros que dependen directamente del Sename se han cometido “de manera permanente y sistemática acciones que lesionan los derechos de los niños, niñas y adolescentes”. Este reporte, de 257 páginas, fue un resumen de una extensa investigación solicitada por el fiscal regional de Los Lagos, Marcos Emilfork, quien investigaba las 1.313 muertes en centros del Sename entre 2005 y 2016.
La gravedad del informe radica en que constata una violencia sistemática, siendo mucho más completo que un reporte anterior de la ONU, que visitó solo cuatro residencias. El informe de la PDI consideró 240 de 241 hogares en todo el país, dando cuenta de cerca de 6.500 niños. Varias instituciones, como el Sename y el Poder Judicial, quedaron en entredicho, ya que los jueces de familia deben visitar los centros dos veces al año y las vulneraciones sistemáticas no fueron detectadas ni abordadas.
Este documento es el último eslabón de una cadena siniestra de reportes elaborados por media docena de instituciones a lo largo de los últimos siete años, incluyendo el Informe Jeldres (investigación del Poder Judicial y Unicef), dos comisiones de diputados, una Misión de Observación del Sename en 2017 y varios informes de la Contraloría.
Tipos de Vulneraciones Constatadas
La investigación de la PDI desglosó los 2.071 casos de vulneraciones graves de derechos en:
- 432 maltratos por parte de adultos.
- 1.265 maltratos entre pares.
- 53 maltratos por parte de familiares al interior de los recintos.
- 123 abusos sexuales cometidos por adultos.
- 187 abusos sexuales cometidos entre menores.
En junio de 2018, la Fiscalía ordenó a la Fuerza de Tarea Sename (equipo de la PDI) confeccionar un informe. Se informó al Ministerio de Justicia, al Sename y al Ministerio de Salud sobre 40 menores con “alta complejidad médica” y “posible riesgo vital” para que se adoptaran medidas urgentes.
El equipo policial también constató que en al menos 88 residencias se denunciaron menos abusos de los que efectivamente se habían producido. La mayoría de los directores de los centros informaron no contar con información anterior a 2017 sobre vulneraciones graves. Gran parte de los maltratos de adultos se produjo en los Centros de Internación Provisoria (CIP) y los Centros de Internación en Régimen Cerrado (CRC), destinados a adolescentes procesados por la justicia. En los Cread (Centro de Reparación Especializada de Administración Directa) hubo 105 maltratos de adultos, y en hogares de organismos colaboradores otros 137 casos. En el 50% de los hogares se constataron abusos sexuales, totalizando 310 casos, la mayoría (92) en hogares gestionados por organismos colaboradores. El informe policial es categórico: “Estas acciones de vulneración de derechos contra niños, niñas y adolescentes se han instalado dentro de la dinámica de funcionamiento propia de los centros”. Además, un 62,9% de los hogares (151) presentaban casos de “deserciones del sistema”, cifra que ascendía al 76,2% al excluir residencias para lactantes y discapacitados.
Incumplimiento de Protocolos y Fiscalización
El equipo policial estableció que el 44,5% de los centros no cumplen con los protocolos mínimos exigidos por el Sename. Resulta alarmante que el 72,9% de los centros a nivel nacional no cuenta con protocolo ante conductas suicidas, y un 76,7% no cuenta con protocolo para “sujeción y contención física frente a desajustes conductuales”, a pesar de que la muerte de Lissette Villa fue justamente por errores en la contención de una crisis. La gran mayoría de los hogares tampoco contaba con un protocolo de acción ante el fallecimiento de un menor.
A pesar de que el 98,3% de los centros recibe una fiscalización periódica por parte del Sename, la PDI determinó que “en su mayoría, estas supervisiones son coordinadas de manera previa”. Los tribunales de familia también deben fiscalizar los centros al menos cada seis meses, pero la PDI confirmó que dos hogares solo recibieron visitas anuales.
Salud de los Residentes
La cifra de menores a cargo del Sename que padecían alguna enfermedad psiquiátrica era altísima, según el reporte de la PDI: el 37,3% de los residentes. Más allá de la salud mental, un 14,2% presentaba alguna patología médica, el 13,9% sufría una enfermedad crónica, el 0,4% estaba en estado terminal o en evidente riesgo vital, y otro 19,8% presentaba algún tipo de discapacidad.
El desglose de la atención médica era igualmente preocupante: 42 centros no tenían un encargado de salud, y de los 198 que sí contaban con uno, la función era ejercida por funcionarios que no cumplían el perfil necesario. En 55 centros, la labor la realizaba un técnico de un área distinta a la salud. Lo mismo ocurría con los funcionarios a cargo de suministrar los medicamentos: en 159 centros (66,3% del total), “la persona encargada de la administración de los fármacos en jornada diurna es un educador de trato directo sin la formación profesional ni técnica en el área de la salud”, siendo un educador un funcionario al que solo se le exige cuarto medio rendido para ser contratado.
Esta dramática situación se acrecentaba si se considera que el 93,8% de los centros del Sename “no cuenta con las condiciones estructurales necesarias para el cuidado de residentes con perfil clínico y/o de casos complejos”.
Reacciones y Negación de Conocimiento
Tras la denuncia del diputado Saffirio que reveló la existencia de este informe de la PDI, el ministro de Justicia de la época, Hernán Larraín, descartó haber conocido el documento públicamente, afirmando: “El Ministerio de Justicia no ha recibido ningún informe de la PDI ni de otro organismo referido a una investigación en el Sename. Es falso lo que dice el diputado Saffirio”. No obstante, reconoció tener conocimiento de que se estaba realizando el estudio, pero lo situó dentro de un proceso judicial del que el Ejecutivo no era parte.