El cambio climático puede ser considerado un problema de gestión de riesgo, donde los cambios en la temperatura y precipitación resultan del incremento en la concentración de Gases de Efecto Invernadero (GEI). Por otro lado, la vulnerabilidad surge del modelo de desarrollo y aprovechamiento de los recursos naturales. Para reducir la magnitud del peligro se ha propuesto la reducción de emisiones de GEI, lo que se conoce como mitigación. En contraste, para reducir la vulnerabilidad se propone diseñar e implementar estrategias de adaptación al cambio climático. Por ello, hablar de adaptación requiere entender y evaluar la vulnerabilidad a anomalías climáticas.
Introducción a la Vulnerabilidad Ambiental y el Cambio Climático
La vulnerabilidad hace referencia al contexto físico, social, económico y ambiental de una región, sector o grupo social susceptible de ser afectado por un fenómeno meteorológico o climático. Este concepto resulta clave para entender el origen de los desastres. La dinámica de la vulnerabilidad, como elemento multifactorial, debe ser documentada en su pasado reciente y proyectada al futuro para poder hablar de potenciales impactos del cambio climático. Es por ello que ha sido necesario pasar de la descripción cualitativa a una cuantitativa, con el fin de priorizar dónde es más necesaria la adaptación.
Dado que no existe una forma única de calcular la vulnerabilidad ante el cambio climático, se hace necesario contar con elementos mínimos para evaluarla. Muchos esfuerzos a nivel mundial se dirigen en esta dirección (IPCC, 2012).
Propósito y Alcance de la Guía
La presente Guía contiene recomendaciones que permiten al usuario evaluar la vulnerabilidad ante el cambio climático. La metodología propuesta sirve de apoyo para estimar el riesgo y generar escenarios de impactos por cambio climático, permitiendo analizar las causas de los desastres y reconocer los factores que resultan en vulnerabilidad. Esto lleva a identificar también acciones de adaptación cuyos efectos pueden ser proyectados y monitoreados en caso de implementarse.
De esta forma, la adaptación parte del reconocimiento de que el análisis de los impactos debe seguir una aproximación “de abajo hacia arriba”. La Guía puede servir de apoyo en la elaboración de los Planes Estatales y/o Municipales de Acción Climática, enfocándose en el diagnóstico de la vulnerabilidad. Aunque no constituye una receta de cómo generar escenarios de impactos, es un elemento orientador que estimula la creatividad para proponer esquemas de gestión de riesgo ante cambio climático.
Para ello, se construyen algunos ejemplos de diagnóstico de vulnerabilidad, sin que esto signifique que el problema del sector o la región en la materia quede resuelto. Es importante destacar que no es una Guía para la Adaptación a Cambio Climático, ya que la construcción de propuestas en este sentido requiere un trabajo con actores clave y procedimientos de planeación participativa.
Con el cambio climático, el peligro meteorológico está aumentando y, dado el incremento en la vulnerabilidad, la condición de riesgo alcanza niveles críticos con mayor frecuencia. Establecer cuánto es mucho o poco riesgo requiere cuantificar los peligros y la vulnerabilidad. A través de la construcción de escenarios de riesgo cuantitativos, los tomadores de decisiones podrán priorizar las acciones de adaptación necesarias para prepararse a un clima diferente al actual.
Conceptos Fundamentales en la Gestión del Riesgo de Desastres
El Riesgo de Desastres como Construcción Social
El riesgo de desastres es una construcción social, relacionada con el potencial de pérdidas o daños que pueden ocurrir a una comunidad, los ecosistemas que le sustentan o sus medios de vida. Esto es el resultado de la convolución o mutuo condicionamiento entre amenaza y vulnerabilidad. Estos constituyen lo que se denominan factores de riesgo [1-8], los cuales, en el caso de la vulnerabilidad, están fuertemente ligados al modelo de desarrollo. Un desastre se entiende como la materialización de un riesgo a tal escala que sus impactos superan la capacidad de respuesta o recuperación del sistema ambiental afectado, requiriendo, por ello, apoyo externo. En este sentido, no todo riesgo es un riesgo de desastre, ya que pueden ocurrir eventos en los que los niveles de daños y pérdidas generados no comprometan de manera seria el funcionamiento del sistema; de allí que uno de los objetivos principales de los procesos de gestión de riesgos de desastres consista en la disminución de los niveles de daños o pérdidas probables a niveles aceptables (prevención y mitigación) [9].
Amenaza: Perturbaciones del Sistema
La amenaza hace referencia a los procesos externos e internos a un sistema, de origen natural, antrópico o socionatural, que interactúan con este y que tienen el potencial de inducir una transformación significativa, ya sea de manera lenta o súbita. En este sentido, se refiere a la condición física con el potencial de causar consecuencias no deseables o daños sobre la población, los ecosistemas de los que se valen o sus medios de vida. Es necesario resaltar que la mayoría de las configuraciones ambientales o territoriales están expuestas a perturbaciones (amenazas) múltiples e interactuantes [5, 10].
Vulnerabilidad: Factor Interno de Riesgo
Por su parte, la vulnerabilidad es considerada un factor interno de riesgo y alude a las características de un sistema desde el punto de vista de su exposición, capacidad para anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza natural, antrópica o socionatural [11]. Implica una combinación de factores que determinan el grado en que un sistema se encuentra en riesgo por un evento distinto e identificable de la naturaleza o de la sociedad. La vulnerabilidad tiene un carácter específico según el tipo de amenazas o perturbaciones que influyen en el sistema.
El nivel de vulnerabilidad es determinado por factores asociados al modelo de desarrollo, la disponibilidad y fragilidad de los medios de subsistencia, la sobrepoblación, la cultura, la organización social, la percepción social frente a los riesgos, la capacidad institucional, el equilibrio ambiental, la capacidad de prevención, respuesta o recuperación, entre otros aspectos.
Componentes de la Vulnerabilidad
La vulnerabilidad es función de tres componentes principales:
- La exposición ante amenazas naturales, socionaturales o antrópicas.
- La sensibilidad o fragilidad de los elementos expuestos.
- La capacidad de adaptación o recuperación.
Exposición
La Exposición, como factor de vulnerabilidad, se refiere al nivel donde ecosistemas, población, infraestructuras y sistemas de producción se encuentran en zonas de incidencia potencial de las amenazas consideradas en el análisis.
Fragilidad
Por su parte, la fragilidad hace referencia al nivel de susceptibilidad intrínseca de los elementos expuestos a ser afectados por una magnitud estimada de la amenaza. Los componentes de la fragilidad son el físico, el socioeconómico y el ambiental.
Capacidad de Respuesta y Adaptación
La capacidad de respuesta y adaptación tiene que ver con la posibilidad de las comunidades para atender, asumir, recuperarse y adaptarse ante grandes variaciones en sus condiciones normales de vida, producto de un desastre. Esto está determinado por aspectos como niveles de gobernabilidad, nivel cultural, capacidad de ordenación y gestión ambiental del territorio, niveles de preparación y diseño de planes de manejo de emergencias y gestión del riesgo, capacidad de endeudamiento, capacidad de ahorro y transferencia de riesgos mediante pólizas de aseguramiento, entre otros.
Aunque es usual encontrar el uso del término resiliencia para hacer referencia a este componente de la vulnerabilidad, ello es impreciso. La resiliencia se refiere fundamentalmente a la tolerancia que tienen las configuraciones territoriales de soportar una acción perturbadora antes de presentar un cambio sustancial en sus características. En tanto, la capacidad de adaptación hace referencia a la posibilidad que tienen los ecosistemas de ajustarse a variaciones sustanciales en su entorno y frente a acciones perturbadoras, súbitas o no, de manera que puedan seguir funcionando a pesar de cambios cualitativos o cuantitativos importantes [13].
Desafíos Actuales en la Valoración Integral del Riesgo
Pese a la amplia documentación y legislación sobre gestión del riesgo y planificación de cuencas hidrográficas que plantea incorporar el riesgo como variable clave en la ordenación territorial, la valoración de este generalmente presenta un sesgo. Usualmente, se hace referencia a las amenazas (más que nada de origen natural), obviando o dando menor prioridad al análisis y espacialización de la vulnerabilidad [14]. Esto es evidente en los planes de ordenación de cuencas, en los que, a pesar de los lineamientos del Decreto 1729 de 2002 [15] y las Guías Técnico-Científicas para la Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas [16, 17], se trabajó el componente del riesgo sobre todo desde el análisis de amenazas.
En este sentido, se carece de modelos para el análisis integral del riesgo y su articulación en los planes de manejo de cuencas, aunque hace falta evaluar los impactos del Decreto 1640 [18], la Ley 1523 [9] y los lineamientos del anexo B de la guía para la formulación de los planes de ordenación y manejo de Cuencas Hidrográficas [19].
Este trabajo presenta una propuesta metodológica que permite la articulación de la gestión integral del riesgo de desastre asociado a eventos de inundación, torrenciales y de remoción en masa, en los procesos de ordenación de cuencas hidrográficas. Dichos eventos, en el caso de Colombia, son los causantes de más del 75 % de las emergencias y más del 80 % del total de víctimas y daños a la infraestructura social y económica, así como a los medios de vida de las comunidades [20].
Propuesta Metodológica para la Evaluación de la Vulnerabilidad
La propuesta metodológica para evaluar la vulnerabilidad sigue una secuencia lógica de 3 etapas: Diagnóstico, Modelo Conceptual y Validación. El modelo de vulnerabilidad que se construya permite, en combinación con escenarios de peligro, estimar los cambios en el riesgo y con ello abre la oportunidad de gestionarlo desde una perspectiva regional o local.
Etapa 1: Diagnóstico
Dado que la vulnerabilidad es función de la exposición, la fragilidad y la capacidad de adaptación y respuesta, se propone estimar la vulnerabilidad global en función de estos tres factores. En este trabajo se ha optado por una relación aritmética simple, escogida por su simplicidad y la capacidad de esquematizar el proceso en general y los criterios de aplicación, utilizando la experticia de profesionales regionales en gestión del riesgo de desastres.
Vulnerabilidad por Exposición (VE)
La Vulnerabilidad por Exposición (VE) está determinada por el grado de exposición ante las amenazas. Es necesario contar con un mapa de amenazas y otro de elementos expuestos, los cuales deben ser contrastados para identificar los niveles de exposición existentes. El proceso parte de la definición del mapa de amenazas de inundación, remoción en masa y flujos torrenciales, que son el tipo de eventos más recurrentes y que generan emergencias en el área de estudio, como por ejemplo, en la microcuenca de la quebrada Cay.
La microcuenca de la quebrada Cay, posee una extensión de 1946 hectáreas, que representan el 7 % del área de la cuenca del río Combeima y cuenta con una población de alrededor de 1700 habitantes. Esta microcuenca es una importante fuente hídrica, ya que en esta se encuentra ubicada una bocatoma mediante la cual se captan 300 litros de agua por segundo para el acueducto principal, que abastece el 80 % de la población de Ibagué. La microcuenca presenta alturas entre 1300 y 2900 m.s.n.m., una pendiente promedio de 29° y máxima de 79°. La quebrada Cay nace a los 2800 m.s.n.m. y desemboca a los 1300 m.s.n.m.; su cauce principal tiene un recorrido de 8,34 km y posee un caudal medio anual de 700 l/s. La zona presenta un promedio multianual de precipitaciones del orden de los 1600 a 1700 mm de lluvia. La microcuenca se clasifica como una corriente de agua natural de régimen torrencial acentuado, dado que presenta características morfométricas que la configuran como una subcuenca pequeña que corre por un valle estrecho, y presenta caudales en estiaje reducidos; en épocas de lluvia produce crecidas de consideración con grandes acarreos de fondo y en suspensión [21].
Para la evaluación, es crucial considerar que no todos los elementos expuestos, como la infraestructura o la población, tendrán el mismo nivel de vulnerabilidad por exposición. Por ejemplo, en el caso de la microcuenca de la quebrada Cay, la vulnerabilidad por exposición de la infraestructura (VEI) se clasifica como media, mientras que la vulnerabilidad por exposición de la población (VEP) puede ser alta en zonas con nivel de amenaza alta. Para la vulnerabilidad por exposición socioeconómica de la población (VESP), las actividades de la comunidad en la microcuenca se asocian con la ganadería extensiva, y en este contexto, la VESP se estima como media.
Vulnerabilidad por Fragilidad (VF)
La vulnerabilidad por fragilidad se evalúa a través de sus componentes físico, socioeconómico y ambiental.
Fragilidad Socioeconómica
Para la fragilidad socioeconómica de la población, se puede utilizar el promedio del puntaje de Sisbén III (Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales), ya que los menores puntajes indican una mayor necesidad de apoyo estatal en educación, alimentación, entre otros. En el ejemplo de la microcuenca de la quebrada Cay, si el promedio del puntaje de Sisbén III es superior a 40, la fragilidad socioeconómica de la población (VFSP) se clasifica como media. Si es superior a 70, la VFSP es alta, y si es menor a 40, es baja.
Fragilidad Ambiental
La fragilidad ambiental se analiza considerando aspectos como conflictos por uso del suelo, deforestación y erosión.
- Conflictos por uso del suelo: Con base en los criterios propuestos y dado que un área en conflictos por uso representa un porcentaje significativo de la microcuenca (ej. 21,1 % en Cay) y que una parte de esta (ej. 61,3 %) se encuentra en niveles de conflicto medio o alto, se determina que este componente de la vulnerabilidad ambiental es medio.
- Deforestación: El Decreto 1791 de 1996 [27] establece mínimos de coberturas boscosas para garantizar la sustentabilidad de los territorios (entre 10 % y 20 % de la extensión). Si el territorio cuenta con menos del 20 % de cobertura boscosa, la vulnerabilidad por los niveles de deforestación es alta. Si la deforestación está entre el 20 % y 50 %, la vulnerabilidad es media, y si es menor al 20 %, es baja. En el ejemplo de la microcuenca Cay, con un nivel de cobertura boscosa del 47 %, la vulnerabilidad es media.
- Producción de sedimentos (Erosión): Se pueden realizar modelaciones para determinar la producción de sedimentos desde contextos de cambio climático, identificando unidades territoriales más susceptibles a procesos de erosión, como se hizo para la cuenca hidrográfica del río Coello (incluyendo la microcuenca Cay) para los periodos 1988-2007 y 2011-2030 [28].
Vulnerabilidad por Capacidad de Respuesta y Adaptación (VCRA)
Para evaluar la capacidad de respuesta y adaptación, se consideran aspectos como la capacidad fiscal de los entes territoriales (departamentos y municipios), los niveles de ahorro, la institucionalidad y la participación comunitaria.
- Capacidad fiscal: Se puede medir a través de indicadores como los planes de gestión del riesgo y cambio climático.
- Participación comunitaria: Se puede evaluar mediante la identificación de los temas prioritarios que deben ser atendidos por la institucionalidad y la variación en los niveles de participación de la comunidad en escenarios organizativos (ej. Juntas de Acción Veredal).
- Transparencia institucional: Se toma como base el índice de transparencia de las entidades públicas [29]. Por ejemplo, para el periodo 2015-2016, Ibagué, el departamento del Tolima y la Contraloría Departamental arrojaron puntuaciones que los ubican en un nivel de riesgo de corrupción medio. Un sondeo a nivel de las Juntas de Acción Veredal en la microcuenca Cay corrobora que no ha habido una variación significativa respecto de los niveles de participación de la comunidad entre 2010 y 2015. Con base en lo anterior, se establece que la vulnerabilidad por fragilidad institucional (VFI) es media.
Los resultados de estos análisis permiten determinar el nivel de capacidad de respuesta y adaptación de una microcuenca como sistema. Por ejemplo, la vulnerabilidad por capacidad de respuesta y adaptación ante eventos de inundación y flujos torrenciales en la microcuenca de la quebrada Cay se considera media. Es importante resaltar que los datos obtenidos tienen varias fuentes de incertidumbre que es necesario considerar para cada caso particular.
Etapa 2: Modelo Conceptual
A partir de un modelo conceptual holístico de los factores de riesgo de desastre (amenaza y vulnerabilidad), es posible enriquecer los procesos de ordenación de cuencas hidrográficas. Esto implica adoptar una serie de indicadores de vulnerabilidad ante amenazas de inundación, remoción en masa y flujos torrenciales, basados en fuentes de información y metodologías de análisis aplicables a cualquier cuenca hidrográfica del país, lo que facilita comparaciones y generalizaciones.
Etapa 3: Validación
Como punto de partida para la validación, es necesaria una solidez conceptual que sustente los procesos de identificación, caracterización y espacialización del riesgo de desastres, de manera que estos ejercicios tengan una coherencia y profundidad que los constituya en soporte para la toma de decisiones.
Ventajas y Aportes de la Metodología Propuesta
El proceso desarrollado en este trabajo permite verificar que es posible adoptar metodologías para la espacialización de la vulnerabilidad, susceptibles de generalización. Estas metodologías permiten superar los sesgos basados en la identificación de las amenazas y llegar a una visión del desastre como construcción social y, por lo tanto, susceptible de gestión integral.
La metodología propuesta presenta ventajas importantes, como la implementación de variables mediante indicadores generalizables. Destaca el uso del puntaje del Sisbén III como fuente de información estandarizada, pública y actualizada permanentemente, que facilita ejercicios de comparación, al tiempo que permite ahorrar recursos y tiempo. También sobresale el uso de sistemas de información geográfica (SIG) para facilitar la toma de decisiones alrededor de la gestión integral del riesgo de desastres a nivel de cuencas hidrográficas y, en general, en cualquier ámbito territorial.
De igual forma, esta propuesta posibilita trascender la visión parcial de las ciencias naturales o de las ciencias aplicadas que han sido hegemónicas en la gestión del riesgo. Permite llegar a una visión holística que articula miradas y herramientas de las ciencias naturales, aplicadas y sociales hacia un abordaje inter y transdisciplinar, en el que todas ellas son enriquecidas por las perspectivas de las otras disciplinas. La metodología facilita, además, la articulación de la vulnerabilidad y no solo de las amenazas a los procesos de ordenación de cuencas hidrográficas para la gestión integral del riesgo, facilitando desagregar sus componentes.
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