El Sistema de Pensiones en Chile: Evolución, Desafíos y Propuestas para un Actor Estatal

El sistema de pensiones en Chile ha sido un tema de constante debate y reformas a lo largo de su historia, buscando garantizar la seguridad económica de sus ciudadanos durante la vejez, invalidez y sobrevivencia. Desde un esquema estatal de reparto hasta el actual modelo de capitalización individual administrado por las AFP, el país ha experimentado transformaciones significativas que hoy plantean nuevos desafíos y la posibilidad de integrar un actor estatal.

El Sistema de Reparto: Antecedentes y Transformación

Previo a la reforma del sistema de pensiones, Chile operaba con un sistema de cajas de previsión, donde los trabajadores cotizaban de acuerdo con la rama de la industria a la que pertenecían sus trabajos. Dichas cajas funcionaban bajo el esquema conocido como "de reparto", donde los recursos aportados por los trabajadores activos financiaban las prestaciones de los trabajadores pasivos y sus beneficiarios. En 1968, existían cerca de 30 cajas previsionales, normadas por más de 2000 leyes.

La dictadura militar chilena encaró una reforma radical del sistema de pensiones en 1976, con el objetivo de crear un régimen de capitalización individual de administración privada que reemplazara al sistema estatal de reparto. Para justificar la reforma, el gobierno de Augusto Pinochet criticó duramente el sistema anterior, argumentando que el bajo nivel de las pensiones y las crecientes dificultades de financiación eran problemas inherentes, aunque en realidad, eran causados por parámetros específicos que podían corregirse sin una reforma integral. Jaime Ruiz Tagle, miembro del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional de Michelle Bachelet, llegó a la conclusión de que una reforma parcial del sistema de reparto era perfectamente factible.

El Sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP): Origen y Principios

En 1980, se instauró un modelo llamado “Sistema de AFP” o “Sistema de capitalización individual” (Ley 3.500), implementado a fines de 1981 mediante decretos-ley sin legitimidad democrática. José Piñera Echenique, ministro del Trabajo en ese entonces, es considerado el creador de este sistema. Desde el 31 de diciembre de 1982, se constituyó en el único sistema previsional para todos los trabajadores nuevos, quienes se incorporaron automáticamente. Solo los integrantes de las Fuerzas Armadas y Carabineros, junto a algunos aportantes que permanecieron en el antiguo sistema de reparto, fueron las excepciones.

Principios del Sistema de Capitalización Individual

• Capitalización individual: Cada trabajador es propietario de una cuenta individual única de ahorro para su vejez, donde se depositan sus cotizaciones.
• Responsabilidad individual: La pensión que recibirá el trabajador depende de los ahorros acumulados en su cuenta de AFP durante toda su vida laboral, más las variaciones del mercado donde estas instituciones invierten los fondos.
• Libertad individual: El sistema brinda total libertad a los trabajadores para cambiarse al sistema recién creado o mantenerse en el antiguo sistema público (en su momento).
• Seguridad: Las AFP tienen un patrimonio distinto de los fondos que administran, lo que impide utilizar los recursos de los afiliados en sus gastos, financiándose únicamente con las comisiones por administración. El Fondo de Pensiones que administra la AFP es un patrimonio separado, distinto y completamente independiente del capital de la Administradora. Las AFP están obligadas, en forma individual, a obtener cierta rentabilidad mínima para sus fondos.

El año 2002, el presidente Ricardo Lagos Escobar promulgó la ley que creó los multifondos, permitiendo a los cotizantes escoger el tipo de fondos para sus ahorros previsionales. Para aumentar la competitividad, la reforma previsional estableció un proceso de licitación pública cada dos años, donde la AFP que presentara los menores costos para los afiliados se adjudicaría la cartera de nuevos afiliados al sistema por dos años. En febrero de 2010, AFP Modelo ganó la primera licitación, ofreciendo la menor comisión del 1,14% de la remuneración imponible.

Funcionamiento y Estructura del Actual Sistema de AFP

El Sistema de Pensiones en Chile se basa en la capitalización individual y está integrado por tres pilares que funcionan de forma coordinada e interrelacionada: el Contributivo u Obligatorio, el Voluntario y el Solidario.

Los Tres Pilares del Sistema

• Pilar de Ahorro Contributivo u Obligatorio: Administrado por las AFP, los trabajadores aportan mensualmente el 10% de su remuneración imponible, más una comisión por administración. Estos aportes se acumulan en una cuenta a su nombre en el Fondo de Pensiones.
• Pilar Voluntario: Permite al trabajador hacer un aporte adicional al obligatorio con el fin de aumentar su ahorro previsional, con beneficios del Estado. Existen mecanismos como la Cuenta de Ahorro Previsional Voluntario (APV), que puede ser en una AFP, compañía de seguros de vida, banco, o administradoras de fondos, cuyos planes hayan sido aprobados por la Comisión para el Mercado Financiero (CMF). También está la Cuenta de Ahorro Voluntario o Cuenta 2, que es una cuenta de ahorro en la AFP donde los recursos pueden ser retirados en cualquier momento (hasta 24 giros en un año).
• Pilar Solidario: Instaurado en 2008 con la Ley 20.255, está diseñado para evitar la pobreza en la vejez a través de financiamiento estatal. Ayuda a quienes se encuentran en el 60% más vulnerable de la población, entregando pensiones y/o aportes a personas con nula o escasa participación en el sistema y que no pueden autofinanciar una pensión o esta es insuficiente. Este pilar se financia con los impuestos generales de la nación y los beneficios rigen a partir de los 65 años.

Cotizaciones y Financiamiento

El sistema se financia a través del cobro de comisiones que las Administradoras determinan libremente sobre la base de criterios objetivos y uniformes, debiendo ser anunciadas públicamente.

• Cotización obligatoria: 10% de las remuneraciones y rentas imponibles mensuales, con un tope de 90 Unidades de Fomento (UF), destinada a la cuenta de capitalización individual.
• Cotización adicional o comisión: Por depósito de cotizaciones, destinada al financiamiento de la AFP, incluyendo el pago de la prima del seguro de invalidez y sobrevivencia (SIS).
• Cotización de cargo del empleador: Creada por la Ley N° 21.735 de Reforma Previsional, comienza con una tasa inicial del 1% y aumentará cada año, por un periodo de nueve años, hasta llegar al 7% de la remuneración del trabajador. Esta nueva cotización se sumará al actual aporte que hace el empleador para financiar el seguro de invalidez y sobrevivencia (SIS).
• Seguro de invalidez y sobrevivencia (SIS): El sistema de AFP contempla este seguro que financia las pensiones en caso de muerte o invalidez del trabajador y que debe ser contratado por las AFP para sus afiliados a una compañía de seguros.

Afiliados y Elección de Fondos

La afiliación a una AFP es obligatoria para los trabajadores dependientes. Para los trabajadores dependientes, los empleadores están obligados a retener los montos de las cotizaciones, declararlas y pagarlas mensualmente.

• Libertad de elección: Las personas son libres de elegir la AFP en la que depositarán sus ahorros previsionales. Sin embargo, los trabajadores que se afilian al sistema por primera vez deben ingresar a la administradora que cobra la menor comisión y permanecer en ella por un período de 24 meses.
• Licitaciones: Para proteger a las personas, cada dos años la Superintendencia de Pensiones realiza una licitación pública de la cartera de nuevos afiliados. Si esta licitación es declarada desierta, los nuevos afiliados son asignados por la Superintendencia de Pensiones a la AFP que cobre la menor comisión.
• Trabajadores independientes: Con la reforma previsional de 2008, se incorporó a los trabajadores independientes en esta obligación, permitiendo una incorporación gradual entre 2012 y 2015, con la opción de solicitar expresamente no cotizar. El Servicio de Impuestos Internos (SII) es la entidad encargada de determinar anualmente el monto que debe pagar el afiliado independiente.
• Multifondos: Desde 2002, los usuarios pueden elegir que sus dineros se gestionen con diferentes niveles de riesgo y rentabilidad esperada (Fondos A, B, C, D, E), compuestos por instrumentos financieros de renta fija y variable. La ley establece restricciones por edad: a partir de los 51 años para mujeres y 56 años para hombres, no podrán elegir el Fondo A (más riesgoso).

Pago de Cotizaciones y Deudas Previsionales

• Para los trabajadores dependientes, las cotizaciones previsionales deben pagarse por parte del empleador dentro de los 10 primeros días del mes siguiente al que se devengaron las remuneraciones.
• Si el empleador está atrasado, tiene la obligación de declarar las cotizaciones no pagadas dentro de los 10 primeros días hábiles del mes siguiente.
• En caso de que la relación laboral haya terminado, el empleador tiene hasta el último día hábil del mes subsiguiente para acreditar esa situación.
• Los empleadores que tengan deudas previsionales no podrán percibir pagos provenientes de instituciones públicas o con cargo a recursos fiscales de fomento productivo.
• Uno de los principales problemas que impacta negativamente el ahorro es el no pago de las cotizaciones o la subcotización, donde el empleador paga las cotizaciones por una parte del sueldo y no por el total.

Tipos de Pensiones y Modalidades de Retiro

El Sistema de Pensiones en nuestro país otorga una pensión al afiliado en caso de vejez e invalidez, y a su familia, pensiones de sobrevivencia. La protección se efectúa mediante el otorgamiento de pensiones, pagadas directamente por las AFP o una compañía de seguros.

• Pensión de Vejez: El afiliado tiene derecho a recibirla cuando cumple la edad legal (60 años mujeres, 65 años hombres). Se financia con los aportes hechos por el trabajador y su monto se determina como una proporción de los fondos acumulados.
• Pensión de Vejez Anticipada: La ley permite anticipar la pensión si el afiliado logra financiar una pensión igual o superior al 70% del promedio de las rentas imponibles de los últimos 10 años, o si el monto de la pensión es igual o superior al 80% de la Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS) vigente.
• Pensión de Vejez Anticipada por Trabajos Pesados: Derecho del trabajador dependiente que ha desarrollado labores específicas consideradas trabajos pesados, permitiéndole obtener una pensión de vejez con una edad inferior a la exigida.
• Pensión de Invalidez: Acceden trabajadores afiliados entre 18 y 65 años que no estén pensionados por vejez, y que sean declarados con al menos un 50% de pérdida de sus capacidades físicas o mentales. El monto se financia con los recursos ahorrados por el trabajador y el aporte del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS).
• Pensión de Sobrevivencia: Beneficio para los componentes del grupo familiar del afiliado fallecido (cónyuge, hijos, padres). Se financian del mismo modo que la Pensión de Invalidez.

Al momento de pensionarse, el afiliado debe acudir a su AFP, llenar la Solicitud de Pensión y la Declaración de Beneficiarios. Luego, la AFP envía un certificado de saldos al Sistema de Consultas de Ofertas de Montos de Pensión (SCOMP) para que el afiliado elija la modalidad que más le acomode. Las cuatro opciones principales son:

1. Retiros Programados: El afiliado mantiene los fondos en la AFP y efectúa retiros mensuales con cargo a esta cuenta, calculados según el saldo acumulado, la esperanza de vida, etc. En esta opción, el afiliado mantiene la propiedad de los fondos y, en caso de fallecer, constituyen herencia para sus sucesores.
2. Renta Vitalicia Inmediata: El pensionado compra a una compañía de seguros una renta vitalicia que garantiza un monto fijo, en UF, para toda la vida del trabajador y sus beneficiarios en caso de fallecimiento.
3. Renta Temporal con Renta Vitalicia Diferida: El afiliado transfiere parte de los fondos a una compañía de seguros para una renta mensual a partir de una fecha futura determinada, manteniendo un saldo en su cuenta para una renta temporal.
4. Renta Vitalicia Inmediata con Retiro Programado: El afiliado mantiene un porcentaje de su fondo en su cuenta en una AFP y con ello obtiene el pago de una pensión por retiro programado, mientras el resto se destina a una renta vitalicia.

Críticas y Desempeño del Sistema de AFP

A más de 26 años de su lanzamiento, el sistema de AFP está lejos de dar los resultados previstos. Aunque el nivel de cobertura es alto en comparación con otros países de la región, sigue siendo similar al que existía antes de la reforma. El sistema que tantos elogios cosechó en el mundo, no parece haberse beneficiado del alto crecimiento económico del país, lo que genera desigualdades cada vez mayores. En los últimos años se ha puesto en duda el rol de las AFP, debido a que las pensiones son muy inferiores a lo promulgado inicialmente.

Incumplimiento de Expectativas

• Bajo monto de las pensiones: La promesa de que el monto de las pensiones privadas ascendería al 80% de los últimos ingresos percibidos no se cumplió. De acuerdo con cálculos del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, los hombres que se retiren entre 2020 y 2025 percibirán pensiones cuyo monto rondará el 51% de sus ingresos, mientras que en el caso de las mujeres, el monto será de apenas 28%.
• Pensiones inferiores al salario mínimo: Para el año 2018, el 90,75% de los jubilados de Chile recibía pensiones inferiores a 154.304 pesos mensuales (233 dólares), casi la mitad del sueldo mínimo. Actualmente, el 90% de las pensiones de vejez pagadas directamente por las AFP son menores a 144.000 pesos, lo que equivale al 64% del salario mínimo chileno.
• Tasa de reemplazo: Chile y su sistema de AFP están más de 10 puntos porcentuales bajo el promedio de la OCDE y entre 10% y 33% alejado de su promesa inicial de una tasa de reemplazo aproximada del 70%.
• Impacto de la expectativa de vida: El aumento de la expectativa de vida hará que en el futuro las pensiones sigan bajando.

Costos Administrativos y Rentabilidad

El monto de las pensiones es tan bajo debido, entre otras cosas, a los elevados gastos administrativos, que tras los descuentos del seguro de invalidez y de sobrevivencia ascienden, en promedio, al 4% de los aportes efectuados. Quienes terminan cargando con mayores costos son, sobre todo, los trabajadores de bajos ingresos, quienes prácticamente no obtienen tasas de retorno positivas. Mientras que en las AFP los gastos administrativos ascienden al 20%, en el caso de las cajas de pensión públicas la cifra ronda apenas el 3,5% (según Mesa-Lago).

La rentabilidad real de las inversiones de los afiliados se sitúa entre 4,5% y 6,5%, un porcentaje modesto para la situación económica de Chile. Sin embargo, la rentabilidad de las AFP, en tanto entidades orientadas a obtener ganancias, siempre se mantuvo en un nivel mucho más alto que la de sus instrumentos de inversión, manteniéndose alrededor del 27% de rentabilidad del capital propio entre 1991 y 2004, según los parámetros europeos, resultando "una mina de oro" para quienes las manejan.

Cobertura y Desigualdad

A pesar de que la cobertura previsional es la más alta de América Latina, después de más de un cuarto de siglo, la extensión de la cobertura no aumentó en comparación con 1975. Más de un tercio de la población activa sigue careciendo de cobertura previsional contributiva, especialmente los trabajadores autónomos. Además, los afiliados aportan solo en forma esporádica, generando "lagunas previsionales". La densidad de aportes promedio es de alrededor del 52% de la vida laboral, con claras diferencias de género: casi el 60% para hombres y menos del 44% para mujeres.

Las diferencias no solo son enormes entre sexos, sino también entre distintos niveles educativos: mientras que los hombres con título universitario pueden llegar a percibir incluso el 110% de sus ingresos anteriores, en el caso de las mujeres con estudios primarios el monto apenas llega al 11%.

El Estado chileno pagó alrededor del 68% de todas las pensiones en 2007, incluyendo pensiones de vejez de derechos adquiridos en el antiguo sistema y pensiones asistenciales. En 2012, los trabajadores cotizaron más del doble (4,3 billones de pesos) que las pensiones pagadas (2,1 billones), y el Estado entregó 1,4 billones en subsidios a las AFP, equivalente a dos tercios de las jubilaciones. Aproximadamente, de cada 3 pesos ingresados por cotizaciones y subsidios, solo sale uno (37%).

Concentración de Mercado

Se ha producido un proceso de concentración muy fuerte en el sector. A mediados de 2007, de las 22 AFP que existían a comienzos de los 90, solo sobrevivieron seis, que en los hechos constituyen un oligopolio. Las tres AFP más grandes concentran el 79% de los afiliados y el 80% de los activos administrados. Este sistema ha sido considerado la tercera fuente de desigualdad del ingreso, ya que se lleva el 3,6% del PIB, según algunos economistas.

Propuestas de Reforma y el Rol de un Actor Estatal (AFP Estatal)

Los últimos avances de la reforma de pensiones han puesto en evidencia que las AFP no se acabarán en el corto ni mediano plazo. Las administradoras reafirman su posición en el mercado de capitales, cuyos activos representan el 62% del PIB.

Reforma Previsional de 2008

El gobierno de Michelle Bachelet impulsó una ley que, sin alterar la esencia del sistema, incluyó un nuevo Pilar Solidario, una presencia más fuerte del Estado y cambios en el funcionamiento de las administradoras privadas. Desde 2008, 450.000 hombres y 750.000 mujeres son beneficiarios del Sistema de Pensiones Solidarias. Esta reforma también incluyó el Bono por cada hijo nacido vivo, reconociendo la maternidad, y el Subsidio a los Trabajadores/as Jóvenes para incentivar la formalidad y aumentar sus primeras cotizaciones.

Propuestas Recientes y el Inversor de Pensiones del Estado (IPE S.A.)

Frente a la poca competencia entre las siete administradoras actuales y la crítica situación de las pensiones, una de las respuestas es atacar este problema. El programa de gobierno del Presidente Gabriel Boric se plantea importantes desafíos para hacer frente al descontento respecto de la calidad de las pensiones y la baja credibilidad del sistema.

La reforma propone la introducción de un actor estatal, denominado Inversor de Pensiones del Estado (IPE S.A.), que, además de aumentar la competencia, pretende ampliar la cobertura a independientes, mujeres y trabajadores de bajos ingresos. Esta propuesta se complementa con un mecanismo de licitación de hasta el 10% de la cartera de afiliados, haciendo uso de la “libre elección” para cambiarse.

Salvador Valdés, senior fellow de la Universidad Adolfo Ibáñez, quien ha asesorado a RN en temas de pensiones, tiene una propuesta concreta para la licitación del stock de afiliados, que implicaría un ahorro de comisiones de unos US$ 754 millones por año. Esta licitación del stock sí tendría respaldo político, un cambio importante que trasladaría a masivos grupos de afiliados insensibles al precio a gestoras más baratas.

El IPE impulsaría una mayor competencia en la industria de AFPs. Este cambio debe complementarse con mayor transparencia en la información y una mejor educación financiera para los trabajadores. De avanzar esta propuesta, varios expertos ven efectos positivos en las AFP, como mayor competencia, mayores retornos netos para los trabajadores y pensiones más altas. Una simulación muestra que este paquete de medidas podría reducir las comisiones a la mitad, pasando de un promedio del 1,174% a 0,551% del sueldo.

No obstante, el consenso técnico ha sido claro en no dividir la industria entre administradoras que inviertan los fondos y un ente público autónomo para labores de soporte. Las negociaciones entre el Gobierno y la oposición en torno a la reforma previsional continúan, pero la promesa de poner fin a las AFP como se les conoce, parece desvanecerse, dando paso a un escenario de reformas que buscan mejorar el actual sistema mediante la introducción de competencia y un actor estatal.

Contribución de los Fondos de Pensiones al Mercado de Capitales

Los Fondos de Pensiones han contribuido de manera importante al desarrollo del mercado de capitales chileno. Un estudio de Vittorio Corbo y Klauss Schmidt-Hebbel demuestra que la reforma previsional explica en un tercio el mayor crecimiento económico que el país ha experimentado desde 1980 en adelante. Esto ha permitido el financiamiento a largo plazo de viviendas, empresas y proyectos de inversión, como la ampliación de redes de comunicaciones, la construcción de plantas de celulosa y cemento, el financiamiento de contratos de leasing de bienes de capital y la construcción de centros comerciales. Además, invirtiendo en cuotas de fondos de inversión, se ha posibilitado la apertura, desarrollo y expansión de empresas cerradas y se han financiado obras de infraestructura pública, como carreteras, puertos, aeropuertos y plantas de tratamiento de aguas.

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