Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) en Chile son las responsables de las pensiones en el país y corresponden a un sistema de capitalización individual administrado por empresas privadas y reguladas por una política estatal (Hormazábal, 2010). Este sistema se origina en 1981 con una reforma de gobierno que da por finalizado el sistema de reparto, el cual fue cuestionado por su efectividad (Berstein y Cabrita, 2007). El sistema de pensiones en Chile es considerado uno de los pioneros en la privatización de la industria, generando la imitación parcial o total de este esquema en otros países, destacándose a lo menos 23 naciones que han modificado su sistema de pensiones, principalmente en América Latina y Europa (Águila, Attanasio y Quintanilla, 2010; Becker y Mesa-Lago, 2013).
Sin embargo, el sistema de AFP chileno, basado en la capitalización individual y la inversión en mercados financieros, ha demostrado ser incapaz de cumplir su objetivo principal: garantizar pensiones dignas y estables para los trabajadores. En la práctica, este esquema presenta deficiencias que afectan directamente la calidad de vida de los pensionados, y las promesas de un mejor sistema de pensión no se han cumplido.
Críticas y Advertencias Históricas
Ya en 1980, el abogado William Thayer, ex ministro del Trabajo y miembro del Consejo del Estado que creó el sistema, explicitó su escepticismo respecto del nuevo sistema privado de pensiones. Conocedor de las complejidades de la previsión chilena, no se sumó a las opiniones optimistas que dieron entonces sus promotores en el gobierno y en el sector privado. Esta advertencia cobra actualidad, porque la reforma al sistema de pensiones recién anunciada por el Presidente Sebastián Piñera se propone corregir sus importantes debilidades y carencias, antes que se cumpla el plazo de 40 años que señaló Thayer.
Más recientemente, Carlos Huneeus ha señalado que “El Presidente se queda a mitad de camino: no enfrenta las fallas estructurales de la privatización del sistema de pensiones que impulsó su hermano”. Huneeus sostiene que los cambios debiesen partir por reconocer que las AFP no cumplieron su promesa original: “Entregar mejores pensiones que el sistema de reparto”.
Fallas Estructurales y el Mercado Laboral
Uno de los problemas fundamentales es que las AFP no cumplen la función y promesa para la cual fueron creadas: entregar mejores pensiones que las del sistema de reparto. En efecto, las pensiones son bajísimas, sin cubrir las necesidades mínimas de un trabajador que jubila a la edad que le permite la ley. Huneeus advierte que también se debe sincerar que el sistema falla por deficiencias estructurales del mercado del trabajo, como inestabilidad laboral y bajos sueldos. El sistema perjudica especialmente a las mujeres, y un sector de los trabajadores no está integrado al sistema (Solimano, 2017).
El sistema privado de pensiones tiene fallas estructurales, las cuales se encuentran en el mercado del trabajo. Ahí está la raíz de su incapacidad para cumplir su función. Los empresarios, por tanto, tienen una cuota de responsabilidad en esta incapacidad de las AFP. Este mercado se caracteriza por la inestabilidad laboral, los bajos sueldos, el rechazo al trabajo de las mujeres, entre otros aspectos. Estos problemas han sido silenciados por las AFP y por sus partidarios, operando un efecto path dependence que agrava la crisis y dificulta su reforma.
Solo el abogado Guillermo Arthur, ex presidente de la Asociación de AFP (1999-2014), se refirió en 2013 al impacto determinante del mercado laboral en el monto de las pensiones: “El monto de la pensión depende de la regularidad con la que un trabajador hizo cotizaciones. Quienes cotizaron regularmente tendrán muy buenas pensiones, no así los que no lo hicieron.”
Bajas Pensiones y Volatilidad de los Mercados Financieros
Los resultados del modelo de AFP han demostrado que, para una gran parte de los jubilados, las pensiones entregadas no son suficientes para cubrir sus necesidades básicas. El promedio de las pensiones autofinanciadas es significativamente inferior al salario mínimo y a la línea de pobreza en el caso de las mujeres. Un porcentaje importante de trabajadores que cotizan regularmente durante su vida laboral obtiene pensiones que representan menos del 25% de su último sueldo.
Uno de los pilares fundamentales del sistema es la inversión en mercados financieros, lo que implica una exposición inherente a la volatilidad y los ciclos económicos. Aunque esta estrategia puede generar altos rendimientos en periodos de bonanza, también enfrenta caídas significativas durante crisis económicas, afectando el saldo acumulado en las cuentas individuales. Crisis financieras globales como la del 2008 y la pandemia de COVID-19 han generado pérdidas importantes en los fondos previsionales, reduciendo los saldos acumulados y, por ende, las pensiones proyectadas.
La disminución estructural de las tasas de rentabilidad en los mercados financieros internacionales, influenciada por factores como tasas de interés bajas, la desaceleración económica global y avances de la crisis climática, ha agravado esta situación. A pesar de las reformas propuestas y los esfuerzos por introducir un componente de solidaridad intergeneracional o aumentar las cotizaciones, estos ajustes no abordan el problema estructural del riesgo de mercado. Mientras las pensiones dependan principalmente de los rendimientos de los fondos invertidos, cualquier caída en los mercados financieros afectará directamente el nivel de las jubilaciones. Un ejemplo reciente es el impacto de la volatilidad en los multifondos (A al E), donde los más expuestos al mercado de renta variable (A, B y C) han mostrado pérdidas significativas en momentos de crisis económica y actuales pandemias.
El sistema no garantiza un nivel mínimo de ingresos en la jubilación, dejando a los individuos expuestos a los vaivenes del mercado nacional e internacional. La lógica de maximización de rentabilidad, que beneficia principalmente a las administradoras, no se alinea necesariamente con los objetivos de seguridad y estabilidad que requiere un sistema previsional. En un marco teórico, las pensiones deberían ser tratadas como un activo de bajo riesgo, similar a un bono gubernamental, que permita estabilidad y previsibilidad a largo plazo.
Desconfianza y Falta de Legitimidad Social
El fracaso de las AFP para cumplir su función propia no es el único problema que enfrenta el sistema privado de pensiones. Además, tiene una débil legitimidad ante la sociedad, porque recibe una baja confianza de la ciudadanía. Peor aún, las AFP se ubican entre las instituciones que reciben la menor confianza ciudadana. Desde que se incluyó a las AFP en la pregunta sobre la confianza en las instituciones (encuesta de 1996), estas recibieron un moderado respaldo ciudadano (32%), muy superior al que obtuvieron los partidos (14%) y por arriba del Senado (27%) y la Cámara de Diputados (26%). Desde entonces, ese nivel de confianza no se consolidaría, sino que tendría importantes variaciones, cayendo al 19% en la encuesta de 2001, subiendo después al 29% en 2005, para llegar al 30% en 2008. Este último resultado se puede explicar porque ese año se aprobó una importante reforma, con la creación del Pilar Solidario.
El sistema de pensiones en Chile se ha convertido en un tema controversial en los últimos años (Freixas, 2016), donde el progresivo descontento social ha provocado que la población manifieste su parcial o total rechazo. Existen diferentes estudios que evidencian el rechazo de los ciudadanos, en donde uno de los estudios refleja que un 71% de los consultados parece estar “poco o nada satisfecho” con la forma en que son administrados sus fondos. Esta insatisfacción ciudadana se basa principalmente en un eje: los montos de las pensiones, ya que un 64% de los encuestados cree que su jubilación “no le alcanzará” para cubrir los gastos básicos (Cadem, 2016).
El Gobierno de Chile evaluó la imagen de las AFP ante la ciudadanía y sus resultados señalan una imagen negativa, ya que no cumplen con su rol ante la sociedad en aspectos de mejoramiento de las pensiones, responsabilidad de las AFP en administrar, y entregar bajos montos en las pensiones. Específicamente, un 72% de los encuestados señala que “Solo un cambio total al sistema de AFP ayudaría a mejorar las pensiones”. En aspectos de confianza a las instituciones en Chile, el sistema de pensiones ocupa el cuarto lugar entre las menos confiables, posterior a los partidos políticos, el Congreso y las instituciones de salud previsional (Isapres).
Las AFP se defienden argumentando que han cumplido su función, porque han administrado responsablemente los fondos de los cotizantes y han tenido una alta rentabilidad (8% promedio anual), creando un fondo de ahorro que asciende a US$200.000 millones. Sin embargo, estos planteamientos aluden a una arista que no tiene que ver con el monto de las pensiones, sino al destino de las cotizaciones de los trabajadores.
Estudios agregan que las personas perciben que el modelo que gestionan las administradoras de fondos de pensiones “beneficia más a las AFP que a los propios cotizantes”. En línea crítica de las principales revelaciones que arrojaron focus group y encuentros regionales, se encuentra la “profunda decepción de la ciudadanía con el sistema de AFP dada la baja rentabilidad y las comisiones cobradas”.
Concentración de Poder y Autonomía de las AFP
Las AFP tienen un tercer problema político: administran con amplia autonomía los fondos de pensiones, que han alcanzado una gigantesca dimensión, superior al PIB. Ante esta ausencia del Estado, se ha consolidado un enorme poder económico y político en una industria altamente concentrada en solo seis AFP: Habitat, Provida, Cuprum, Capital, Planvital y Modelo. Cuatro de ellas -Provida, Cuprum, Capital y Planvital- son controladas por multinacionales extranjeras, las cuales siguen las orientaciones y prioridades de sus casas matrices, con la consiguiente tensión con los intereses nacionales.
Habitat es controlada por un grupo económico, la Cámara Chilena de la Construcción (CCHC), el 11º grupo económico según el ranking elaborado por la Universidad del Desarrollo, que tiene un gran poder político, especialmente a través de la participación en la construcción de obras públicas. Pese a esta creciente injerencia del Estado en el sistema privado de pensiones, las AFP mantienen el poder económico y exigen una amplia autonomía para actuar, buscando ser un Estado dentro del Estado. Altos ejecutivos de las AFP han planteado esta tesis, siendo Habitat la que ostenta una activa tradición en esa perspectiva.
El poder acumulado por las AFP no puede continuar, porque afecta intereses nacionales de enorme importancia y de largo plazo. Este es un cambio mayor, porque hay intereses económicos y visiones ideológicas que apoyan el sistema de AFP (neoliberalismo radical e individualismo, que esconden las enormes desigualdades económicas y políticas).
Insuficiencia de las Reformas Propuestas
“Ha habido una inercia institucional de parte de los sucesivos gobiernos, el Congreso Nacional, las AFP y las instituciones del sistema financiero, al no enfrentar esas fallas”. Las medidas anunciadas por el Presidente Piñera para perfeccionar el sistema privado de pensiones no reconocen la magnitud de sus problemas y no apuntan a romper la inercia institucional aquí reseñada. No ha sincerado el efecto concreto de las medidas, que serán de mediano y largo plazo (20 años); tampoco ha precisado los costos fiscales de las mejoras de las pensiones, que obligará al aumento del gasto fiscal.
Sus propuestas son contradictorias con otras políticas del gobierno, como la reforma tributaria, que plantea bajar el impuesto a los más ricos. Ambos objetivos son incompatibles entre sí. Además, a pesar de las recientes reformas, que imponen un aumento obligatorio en las cotizaciones y entregan más recursos al mismo modelo (más de un 50% adicional), el núcleo del sistema permanece intacto.
El Rol del Estado y la Necesidad de un Nuevo Paradigma
La democracia no está cumpliendo una función pública a la cual se comprometió a través de las AFP. La tercera edad, por tanto, no tiene un mecanismo indispensable de integración al sistema político, lo cual es una fuente de desconfianza que produce tensiones y conflictos que afectarán la estabilidad del sistema económico y político. Esto se puso de manifiesto en 2016 y se repetirá en el futuro.
El sistema de pensiones es una función pública, en que el Estado ha estado presente con aportes económicos desde su creación en 1980. La práctica del sistema privado de pensiones en estos 38 años ha demostrado lo inexacta que fue la afirmación que hizo el entonces ministro José Piñera cuando dijo: “El costo de la reforma para el fisco es cero” (El Mercurio, 15/11/1980).
El fracaso de las AFP para cumplir su función propia no es el único problema. Una nueva política de pensiones debe alejarse de la visión ideológica que idealiza al mercado y a los empresarios, tolera altos grados de patronage y rechaza la intervención del Estado en la economía y en decisiones estratégicas del país, aunque no tiene problemas en buscar financiamiento económico para las empresas. Ello requiere otro paradigma económico al dominante, lo cual implica abandonar los componentes de neoliberalismo radical que lo caracteriza.
Parafraseando a Clemenceau, el sistema privado de pensiones es demasiado importante para Chile como para seguir entregándolo al control de expertos (ingenieros y economistas) y de las AFP. Es hora que el Estado rompa con la inercia que ha dominado su larga historia, abra un debate nacional sobre la crisis del sistema de pensiones y convoque a un gran acuerdo nacional. Ese esfuerzo nacional debe superar los prejuicios ideológicos y debe imponerse a los intereses económicos, para traducirse en la construcción de instituciones públicas que aseguren que Chile tenga un sistema de pensiones de acuerdo a su nivel económico, para todos y no para una minoría.
A partir de los datos recopilados en el trabajo de campo de la investigación, la primera conclusión del equipo ejecutor del estudio indica que “existe un amplio consenso entre la ciudadanía respecto de que el sistema actual de pensiones no garantiza un monto suficiente para que a futuro los pensionados vivan un retiro en condiciones favorables y dignas”. Junto a ello, los ejecutores del estudio “coinciden en la necesidad de gestionar más y mejores condiciones para las mujeres para suplir las lagunas previsionales que implican la maternidad y las labores de cuidadoras que en ellas culturalmente recaen”. Entre otras, se propone que el objetivo de proveer pensiones es que “permitan a los jubilados mantener un nivel de vida razonable y no caer en la pobreza”.
Cabe señalar que la Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones es una entidad de participación social creada en el marco de la reforma previsional del año 2008. Su principal función es informar a la Subsecretaría de Previsión Social, y a otros organismos públicos del sector, sobre las evaluaciones que sus representados efectúen sobre el funcionamiento del sistema de pensiones, proponiendo estrategias de educación y difusión. En el estudio se desprenden diversos hallazgos que sistematizan la percepción ciudadana pesquisada en la investigación. En todo caso, los especialistas y expertos que participaron de la investigación sostienen que “el sistema es perfectible”.
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