La Reforma Agraria representó una de las transformaciones más radicales en la historia del mundo agrícola y rural chileno. Este proceso, impulsado decididamente durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964-1970), buscó modernizar el sector agropecuario mediante la redistribución de la tierra y la sindicalización campesina.
Contexto Histórico y Orígenes de la Reforma Agraria
Un País en Reconstrucción y la Influencia Internacional
Los devastadores efectos del terremoto y maremoto de Valdivia de 1960, con una magnitud de 9,5 en la escala de Richter, dejaron a Chile en una urgente necesidad de financiamiento para su reconstrucción. En este contexto, y con la Revolución Cubana de 1959 como telón de fondo, Estados Unidos impulsó la "Alianza para el Progreso", un programa de ayuda económica liderado por John F. Kennedy. La intención era reducir potenciales focos de conflicto en la región, mejorar los niveles de pobreza y, así, evitar nuevas "Cubas" en el continente americano. Este escenario internacional fue un factor relevante para comprender el desarrollo de la reforma en Chile.
Primeros Pasos: La "Ley del Macetero"
En 1962, bajo el gobierno de Jorge Alessandri, se promulgó la primera Ley de Reforma Agraria, la Ley N° 15.020, conocida como la "Ley del Macetero" debido a su limitado alcance. Esta normativa contemplaba expropiaciones de carácter restringido y siempre con indemnizaciones a valores de mercado. Fue concebida para acelerar, de forma prudente, la evolución del sector agropecuario, buscando dar acceso a la propiedad de la tierra a quienes la trabajaban, mejorar los niveles de vida de la población y aumentar la producción agropecuaria. Esta disposición también posibilitó el surgimiento de la Corporación de la Reforma Agraria (CORA), que reemplazó a la Caja de Colonización Agrícola (organismo estatal de tenencia de la tierra desde 1928), y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP).
El Rol de la CEPAL y la Iglesia Católica
A nivel local, las investigaciones de la CEPAL fueron influyentes al abrir el debate sobre la tenencia de la tierra, su productividad y desarrollo. Una de sus conclusiones destacaba que a mayor extensión del predio en manos de un único propietario, mayor era la proporción de tierra desperdiciada. Por otro lado, la Iglesia Católica nacional, bajo la guía del Cardenal Raúl Silva Henríquez, también desempeñó un rol importante. Desde fines de los años 50, comenzó a experimentar con cooperativas y redistribución de tierras, llegando a entregar cerca de 5.000 hectáreas cultivables de fundos del Arzobispado de Santiago y del Obispado de Talca, creando además INPROA, un organismo de orientación y supervisión técnica.
La Reforma Agraria durante el Gobierno de Frei Montalva
Ley N° 16.640: Profundización de la Reforma
El 28 de julio de 1967, bajo el gobierno de Eduardo Frei Montalva, se publicó en el Diario Oficial la Ley N° 16.640, marcando una reorientación significativa del proceso. Esta ley permitió la expropiación de predios con más de 80 hectáreas de riego cultivable, así como de terrenos de cualquier tamaño que estuvieran mal administrados o abandonados. Adicionalmente, se consideró como causal de expropiación la injusticia social vivida por campesinos a quienes no se les aplicaban las leyes sociales vigentes. La profundidad del cambio legal y sus efectos para el sector agrícola han llevado a gobiernos y defensores a "celebrar" esta ley y no la de 1962. Durante el año 2017, al cumplirse 50 años de su promulgación, se realizaron numerosas actividades oficiales para conmemorar los "éxitos" de esta reforma.
REFORMA AGRARIA EN CHILE, RESUMEN DE LA HISTORIA
Bajo el lema "la tierra para el que la trabaja", la CORA (con Rafael Moreno a la cabeza) y el INDAP iniciaron un intenso trabajo de concientización del campesinado. Durante el gobierno de Frei Montalva se expropiaron algo más de 4 millones de hectáreas, y se organizaron alrededor de 400 sindicatos que agruparon a más de 100 mil campesinos. La ley estableció un plazo de tres años para expropiar predios mal explotados.
Aspectos Sociales y la Dignificación del Campesino
Para Frei Montalva, la Reforma Agraria trascendía lo económico. Concebía que para su efectividad y sostenibilidad, era fundamental conjugarla con la educación de los campesinos, brindándoles herramientas para el progreso personal y familiar y superando su condición de marginalidad social. Esta transformación no solo involucraba el acceso a la propiedad y capital para trabajar la tierra, sino también el mejoramiento de viviendas y la disponibilidad de servicios básicos como la electricidad. Se proyectaba que este proceso contribuyera a la formación social de las familias campesinas.
Uno de los hitos fundamentales del nuevo marco jurídico fue la Ley N° 16.625, que reguló la Sindicalización Campesina, otorgando el estatuto de trabajadores a miles de campesinos que operaban sin regulación laboral bajo parámetros coloniales. Esta ley mejoró las condiciones de vida campesina, incluyendo el pago por días de lluvia, jornadas de ocho horas, aumento de remuneraciones y escolarización. Se organizaron festivales y ferias en todo el país para fomentar la identidad del campo chileno y promocionar sus productos y artesanías.
Debate y Controversias
La Reforma Agraria fue un proceso que generó diversas perspectivas. Para algunos, fue un "despojo legal" o una "revolución marxista"; para otros, un "tímido intento reformista". No obstante, todos reconocieron que el campo chileno se remeció profundamente. El Gran Señor y el inquilino se batieron en retirada, y surgieron la huelga, la escuela, el sindicato, la jornada de ocho horas y un campesino que aprendió a discrepar, leer, escribir y conocer sus derechos y obligaciones.
Voces en Conflicto
El deterioro del sector rural en Chile, donde la agricultura contribuyó con un 14% al ingreso geográfico total en 1950 y solo un 9,4% en 1963, fue el punto de partida del debate. Para los impulsores de la Reforma Agraria, las causas eran claras: la tenencia de la tierra (grandes extensiones en pocas manos, poca tierra en muchas), el mal aprovechamiento de recursos y el atraso tecnológico. El remedio propuesto fue la redistribución de la tierra, la intensificación del aprovechamiento de recursos y la incorporación del campesinado al desarrollo económico.
Los empresarios agrícolas, representados por Benjamín Matte, presidente de la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), sostenían que el deterioro se debía a la despreocupación del Estado por la política agraria en beneficio de la industrialización. Abogaban por una política de precios adecuada, planificación crediticia y asistencia técnica. Para Matte, la Reforma Agraria era un proceso equivocado, y la tenencia de la tierra no era lo fundamental, sino el uso integral de los recursos. Argumentaba que existía discriminación contra la agricultura, ejemplificando con el precio de un litro de leche en Chile comparado con el extranjero, y la brecha en servicios entre zonas rurales y urbanas.
Rafael Moreno, vicepresidente de la CORA, defendía la irreversibilidad de la Reforma Agraria, destacando el surgimiento de diez mil líderes campesinos organizados. Refutó las acusaciones de Matte sobre la falta de uso del proyecto aerofotogramétrico y defendió la aplicación política de la ley como necesaria, aunque dolorosa. Condenó la violencia, expresando su ira por el asesinato de Hernán Mery.
Logros y Dificultades
En un discurso al finalizar su gobierno, Eduardo Frei Montalva reflexionó sobre la importancia histórica de la reforma. Destacó un aumento del 60% en las tierras cultivadas gracias a la expropiación de fundos mal aprovechados. Resaltó la labor educativa que implicó la reforma, con la alfabetización y capacitación del campesinado, y la mejora de sus condiciones de vida. Sin embargo, también mencionó las resistencias de latifundistas que subdividieron sus propiedades para evitar la expropiación. Durante su administración se produjeron cerca de 100 ocupaciones ilegales, lo que demuestra la efervescencia social que generó esta transformación estructural.
Continuidad y Evaluación del Proceso
El gobierno de Frei Montalva terminó en 1970, pero la Reforma Agraria continuó con el periodo presidencial de Salvador Allende, quien aceleró el proceso de expropiación. El proceso culminó con la promulgación de la Ley N° 17.280 o ley Aylwin en enero de 1970, que buscaba modificar aspectos de posesión y uso de predios expropiados para eliminar obstáculos en la toma de posesión.
Un análisis sereno, tras 50 años de la promulgación de la Ley N° 16.640, revela varios aspectos controvertidos:
- La Reforma Agraria no hizo propietarios a los campesinos, ya que el modelo de Asentamientos Campesinos instauró la propiedad estatal de la tierra y el agua.
- Líderes de Asentamientos con escasa preparación y capital limitado no lograron eficiencias productivas.
- Indicadores económicos muestran que el despegue de la agricultura chilena de exportación se inició tras la apertura económica, la eliminación de precios fijados por el Estado y la recuperación de predios agrícolas por propietarios individuales.
- La pobreza rural pre-Reforma Agraria se atribuye más a gobiernos ineficaces que subsidiaron a la industria en desmedro de los agricultores.
- Los inquilinos tenían un mejor nivel de vida que la mayoría de los trabajadores urbanos marginales.
- Las malas reformas pueden tener efectos prolongados en las condiciones de vida de los ciudadanos.
La Reforma Agraria sigue siendo un tema controversial, con una "memoria de la expropiación" que la recuerda como despojo y otra que la rememora como acto de justicia. El tamaño de los predios agrícolas chilenos en la actualidad no es muy diferente al que tenían antes de la Reforma Agraria.