Los postulados de Pierre Bourdieu acerca de la teoría de la reproducción, sin duda, representan un valioso aporte para analizar y reflexionar sobre el sistema educativo y el tipo de educación chilena actual, el cual se adscribe innegablemente al modelo económico neoliberal (Amaya, 2013). En este contexto, este trabajo analiza, considerando los conceptos centrales de este autor en cuanto a la reproducción, la Ley 20.248 sobre Subvención Escolar Preferencial (SEP) (Ministerio de Educación, 2008d), que otorga subvención preferencial a las denominadas escuelas vulnerables o prioritarias a las que asisten estudiantes de escasos recursos.
Caracterización de la Ley de Subvención Escolar Preferencial (Ley 20.248)
Objetivo y Vigencia
A partir del 1 de febrero de 2008 entró en vigencia en Chile, tras 3 años de tramitación en el Congreso, la Ley 20.248 sobre Subvención Escolar Preferencial. Su objetivo -según información disponible en el sitio del Ministerio de Educación (www.mineduc.cl)- es «contribuir a la igualdad de oportunidades y mejorar la equidad y calidad de la educación mediante la entrega de recursos adicionales por cada alumno(a) prioritario(a) a los sostenedores de establecimientos educacionales subvencionados».
Antecedentes y Problemática
Este cuerpo legal nace como una iniciativa del gobierno chileno que responde a la emergencia de una problemática arrastrada desde antes de la Reforma Educacional de 1996: los bajos puntajes obtenidos a nivel nacional en la Prueba del Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE) (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2008). Datos obtenidos en www.simce.cl indican que en el período comprendido entre 2000-2004 en las áreas de aprendizaje de Lenguaje y Comunicación, Educación Matemática y Estudio y Comprensión de la Sociedad las variaciones en los puntajes fueron poco significativas: Lenguaje y Comunicación (+1); Educación Matemática (+3) y Estudio y Comprensión de la Sociedad (+1). Es decir, en un lapso de 4 años los resultados en esta prueba estandarizada destinada a medir la calidad de los aprendizajes se mantuvieron a pesar de los esfuerzos gubernamentales para mejorar en esta materia.
Así, lo planteado en la Cuenta Pública del 21 de mayo de 2005 por el entonces Presidente de la República, Ricardo Lagos, en cuanto a «[…] poner más energías y recursos para elevar la calidad de lo que ocurre al interior de cada “sala de clases” para que todas las niñas y niños, particularmente para que los más vulnerables aprendan más y mejor» (Lagos, 2005, s/p), se materializó como una Política Pública, cuyos antecedentes próximos se encuentran en otras iniciativas de similares características, tales como Programa P900, Escuelas Críticas, Programa MECE, Liceo para Todos, Programa MECE Rural (Muñoz et al., 2010).
Marco Institucional de Operación
En cuanto al marco institucional en que opera la Ley 20.248, se debe comentar que se articula en conjunto con:
- La Ley N.o 20.452, que establece normas de excepción en materia de subvenciones a establecimientos educacionales (Ministerio de Educación, 2010).
- El Decreto 235, que aprueba el reglamento de la Ley N.o 20.248, estableciendo una subvención escolar preferencial para niños y niñas prioritarios (Ministerio de Educación, 2008b).
- El Decreto N.o 394, que modifica el reglamento N.o 235, de 2008, que reglamenta la Ley N.o 20.248, de Subvención Escolar Preferencial (Ministerio de Educación, 2008c).
- El Decreto N.o 293, que establece los estándares nacionales y criterios específicos para la calificación de los resultados educativos a que refieren los artículos 9.o y 10.o de la Ley N.o 20.248 (Ministerio de Educación, 2009a).
Beneficiarios de la Ley SEP: Alumnos y Exenciones
Los beneficiarios de la Ley 20.248 corresponden a estudiantes cuya situación socioeconómica dificulta sus posibilidades de enfrentar el proceso educativo. Para su caracterización, el Ministerio de Educación y la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas utilizan los siguientes criterios (Ministerio de Educación, 2008a; Ministerio de Educación, 2009b):
- Pertenecer al Programa Chile Solidario.
- Ser del tercil más vulnerable según la Ficha de Protección Social.
- Pertenecer al tramo A del Fondo Nacional de Salud.
- Ser miembro de una familia con ingresos económicos bajos.
- Que la madre posea escasa escolaridad.
- Vivir en una zona rural o en un sector de pobreza dentro de la comuna.
Exención de Cobros para Alumnos Prioritarios
El artículo 6° de la Ley SEP indica que a los alumnos prioritarios se les debe eximir de cualquier cobro de financiamiento compartido, y que no podrán ser objeto de cobro obligatorio alguno que condicione la postulación, ingreso o permanencia del alumno en el establecimiento si está en SEP. Por tanto, los alumnos prioritarios que están en escuelas o liceos incorporados a SEP no pagan matrícula ni mensualidad, tampoco en el proceso de admisión, ni cuota de incorporación o cualquier otro cobro obligatorio; y si se ha realizado algún cobro indebido a alumnos prioritarios, este debe ser devuelto. Las madres, padres y/o apoderados de los alumnos prioritarios deberán conocer y aceptar por escrito, el proyecto educativo institucional y el reglamento interno del establecimiento.
Clasificación de Establecimientos Educacionales Prioritarios
Los establecimientos que atienden a los estudiantes prioritarios han sido clasificados por las autoridades educacionales chilenas atendiendo el Índice de Calidad Educacional para la Clasificación de las Escuelas. Este se construye en función de los resultados obtenidos en la Prueba SIMCE (70%) e indicadores complementarios (30%), tales como la tasa de aprobación escolar, la tasa de retención en el sistema escolar y la evaluación docente. Este sistema de evaluación docente, creado en 2003, busca medir las competencias docentes contenidas en el Marco de la Buena Enseñanza, situando a los profesores en cuatro categorías de desempeño: destacado, competente, básico e insatisfactorio.
A partir de los datos antes señalados, el Estado clasifica las escuelas prioritarias en (Ministerio de Educación, 2008d):
- Autónomas: Son aquellas instituciones que muestran sostenidamente buenos resultados y condiciones de aprendizaje para sus alumnos. Los estudiantes presentan menores necesidades educativas y mejores índices de calidad.
- Emergentes: Son establecimientos educacionales que muestran potencial para lograr mejores niveles y condiciones de aprendizaje. Entre los estudiantes se observan necesidades educativas intermedias.
- En recuperación: Son aquellos establecimientos educativos que presentan un historial de resultados de aprendizaje y condiciones institucionales desfavorables en términos de los índices de calidad, que hacen necesario realizar intervenciones directas por parte del Ministerio de Educación. Se considera que los estudiantes presentan mayores necesidades educativas dadas las carencias económicas de sus núcleos familiares.
Lo antes expuesto resulta de vital importancia para comprender el funcionamiento práctico de la Ley 20.248, pues si bien la clasificación no afecta al monto de los aportes estatales, sí lo hace con la autonomía de uso de estos, los compromisos asumidos, el nivel de apoyo y el nivel de supervisión que mantendrá el Ministerio de Educación, en particular, sobre las escuelas prioritarias en recuperación.
Por cierto, la postulación al sistema es voluntaria y puede ser realizada por los directores y sostenedores de los colegios (en Chile el sistema educacional básico presenta 3 tipos de administraciones: a) escuelas municipalizadas, que son administradas por los municipios y reciben recursos directos del Estado; b) escuelas subvencionadas, que son administradas por sostenedores, siendo los recursos estatales administrados por estos, y c) escuelas privadas, que son administradas por particulares y no reciben recursos del Estado) en el mes de agosto de cada año para incorporarse a partir del año escolar siguiente, proceso tras el cual las autoridades educacionales proceden a clasificar a las escuelas en las 3 categorías antes señaladas.
Aportes Estatales y Convenio de Oportunidades
En relación con los aportes estatales, la Ley 20.248 establece una subvención preferencial escolar de $21.262 por cada estudiante prioritario (aproximadamente 40 U$ por estudiante), lo que implica un 50% de incremento respecto de la subvención regular. Asimismo, el cuerpo legal plantea una subvención por concentración, es decir, la entrega de recursos adicionales a aquellas escuelas en que se concentre una mayor cantidad de estudiantes prioritarios o vulnerables. Esta última subvención se entrega íntegramente a los 3 tipos de escuelas prioritarias.
Subvención escolar preferencial SEP
Siguiendo en esta línea argumentativa, la Ley 20.248 contempla para la entrega de los recursos la firma del Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa de los sostenedores de las escuelas prioritarias y el Ministerio de Educación. En este convenio, el establecimiento educativo, desde el punto de vista pedagógico, se compromete a:
- Elaborar un Plan de Mejoramiento con metas de aprendizaje.
- Destinar los recursos de la subvención escolar preferencial para el diseño de dicho Plan.
- Acreditar planificación curricular, horas docentes para función técnico-pedagógica y actividades artísticas y/o culturales.
Durante los años 2012 y 2013, en distintos medios de comunicación, se realizaron una serie de denuncias respecto del mal uso de los recursos otorgados a los establecimientos educacionales. Desde luego, durante la administración del Presidente Sebastián Piñera se crearon la Superintendencia y la Agencia de Calidad de Educación.
Planes de Mejoramiento Educativo (PME)
Al incorporarse a la Ley de Subvención Escolar Preferencial, los establecimientos educacionales están obligados a presentar un Plan de Mejoramiento Educativo que fije y comprometa metas de efectividad en relación con el rendimiento académico de los estudiantes en función del puntaje del SIMCE, y que contemple acciones desde el nivel preescolar en las áreas de gestión curricular, liderazgo, convivencia y gestión de recursos.
Para la elaboración de los Planes de Mejoramiento, las escuelas prioritarias deben efectuar un diagnóstico obligatorio de la velocidad lectora de los estudiantes de Primero a Cuarto Básico y de comprensión lectora desde prekínder a Cuarto Básico. La evaluación de los demás subsectores es optativa, pues los esfuerzos del MINEDUC se han focalizado en el área de Lenguaje. Posteriormente, en la etapa de elaboración del Plan se establecen metas de efectividad a lograr dentro del período de vigencia del Convenio, se registran las metas anuales de aprendizaje, se definen las acciones concretas de mejoramiento de los aprendizajes en las áreas de la gestión institucional y los objetivos esperados a monitorizar. Es importante precisar que si los establecimientos educacionales así lo deciden pueden contratar, con los fondos de la Ley de Subvención Escolar Preferencial, asesorías técnicas externas (Muñoz, 2009).
Financiamiento y Ampliación de Cobertura
El artículo 39 de la Ley 20.248 señala que los gastos producto de esta se financiarán con cargo a los recursos que contemple la Ley de Presupuestos del Sector Público y con reasignaciones del presupuesto del Ministerio de Educación (Ministerio de Educación, 2008d).
Desde 2008, están incorporados al beneficio de la Ley 20.248 los alumnos y alumnas desde Primer Nivel de Transición hasta Octavo Básico. Debido a una reforma de la legislación promovida por el gobierno de Sebastián Piñera, se amplió la cobertura para la Enseñanza Media, partiendo progresivamente con Primero Medio en el año 2014 para concluir con Cuarto Medio en 2017 (Colegio de Profesores de Chile A. G., 2011). En 2013 el ejecutivo propuso el adelantamiento de los recursos para Tercero y Cuarto Medio, incorporando la medida en el presupuesto 2014, lo cual, finalmente, fue rechazado por el Senado.
Al mismo tiempo, según información proporcionada por el Equipo de Operaciones de Subvención Escolar Preferencial del Ministerio de Educación, en 2011 estaban operando bajo la Ley de Subvención Escolar Preferencial un total de 7.422 establecimientos educacionales, atendiendo a 788.950 alumnos prioritarios (beneficiarios directos) y a 1.168.009 alumnos no prioritarios en escuelas de la Ley de Subvención Escolar Preferencial (beneficiarios indirectos).
Contexto Teórico: La Ley SEP y la Reproducción Educativa
La teoría de Bourdieu se enmarca dentro de las teorías del conflicto o la reproducción, por lo tanto, supone la ruptura con el funcionalismo y con las Teorías del Capital Humano al introducir el desorden en el análisis del sistema educativo, superando la doxa de la neutralidad, objetividad e igualdad de las llamadas sociedades meritocráticas (García Marín, 2006, pp. 71-72). Para Bourdieu, partiendo de los postulados de Marx, por una parte, la realidad social «es un conjunto de relaciones de fuerza entre clases históricamente en luchas unas con otras […]» y según Weber, por otra, esta «es también un conjunto de relaciones de sentido» (Gutiérrez, 2004, p. 292), donde la dominación social debe ser reconocida y aceptada como legítima para que los dominados establezcan lazos de solidaridad con sus dominadores, permitiendo el mantenimiento del orden por medio del consenso.
Para Bourdieu, las clases sociales se diferencian «por su relación con la producción, por la propiedad de ciertos bienes, pero también por el aspecto simbólico del consumo, o sea por la manera de usar los bienes transmutándolos en signos» (García Canclini, 2006, s/p). Este poder se ejerce por medio de la violencia simbólica, que implica «la imposición de sistemas de simbolismos y de significados sobre grupos o clases de modo que tal imposición se concibe como legítima» (García Marín, 2006, p. 72). Su realización tiene lugar sobre los agentes con el consentimiento inconsciente de éstos, lo que les hace cómplices de su situación de subordinación (Acosta, s/f, s/p). La violencia simbólica se caracteriza por su invisibilidad, lo que permite su legitimación al no ser percibida como agresión. En el contexto educativo chileno, la Ley SEP busca mitigar los efectos de esta reproducción de desigualdades, ofreciendo recursos adicionales a las escuelas que atienden a estudiantes vulnerables, con el fin de mejorar la equidad y calidad de la educación y contrarrestar las desventajas socioeconómicas que pueden perpetuar la estratificación social.