Los niños, niñas y adolescentes con discapacidad son uno de los grupos más marginados y excluidos de la sociedad, cuyos derechos son vulnerados de manera generalizada. En comparación con sus pares sin discapacidad, tienen más probabilidades de experimentar las consecuencias de la inequidad social, económica y cultural. La pobreza y la discapacidad están estrechamente relacionadas, pues la primera es un factor determinante de la segunda y, a su vez, la discapacidad muchas veces atrapa a las personas en la pobreza.
La exclusión social supone costos significativos no solo para el individuo sino para la sociedad en su conjunto. Es fundamental que los niños, niñas y adolescentes con discapacidad sean el centro de todos los esfuerzos por forjar sociedades inclusivas, puesto que tienen los mismos derechos que los demás y, más que beneficiarios de ayuda, son agentes de cambio y autodeterminación.
Marco Internacional y Compromiso con la Inclusión
La protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes con discapacidad ha sido una parte integral de la agenda de UNICEF desde la entrada en vigor de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN), aunque cobró mayor impulso con la aprobación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD). Los enfoques de derechos humanos y desarrollo inclusivo son los principios que orientan el trabajo de UNICEF en este campo, de acuerdo con el modelo social de la discapacidad.
Esta publicación aporta las bases para que UNICEF y sus socios en América Latina y el Caribe fortalezcan la programación para avanzar en la promoción y protección de los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes con discapacidad de la región. El documento sitúa la importancia y debate actual sobre la discapacidad. A partir de estándares internacionales, establece los avances y desafíos en la implementación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad con miras a la Agenda 2030. Su objetivo es aportar las herramientas y referencias necesarias para motivar estudios futuros que permitan a cada país determinar cómo desarrollar las capacidades de todos los actores interesados en el avance de la educación inclusiva.
La Educación Inclusiva en Chile: Avances y Desafíos
Considerando que la inclusión educativa en Chile se ha constituido en un desafío y en una tarea aún pendiente, cabe preguntarse cuáles son las trabas que limitan una aplicación más efectiva y extendida, en todos los niveles y ámbitos del sistema educativo nacional, de una educación efectivamente inclusiva. Hemos de señalar que ha habido innegables avances si se compara con lo que ocurría durante la primera mitad del siglo XX, donde no había ni la convicción ni menos aún la voluntad política de invertir en la formación de niños, adolescentes y jóvenes que se creía poco podían aportar al desarrollo nacional y que constituían más bien una carga o un motivo de vergüenza.
En la actualidad, pese a la mayor conciencia, los desafíos parecen haberse multiplicado, dado que ya no se busca solo transitar de la integración a la inclusión en el ámbito escolar, sino que el espectro de personas y grupos susceptibles de ser incluidos en los distintos sistemas educativos formales se ha acrecentado, con el consiguiente incremento de exigencias y demandas, tanto humanas como económicas. En este proceso, de por sí más complejo debido a las altas expectativas sociales que despierta en sociedades que aspiran a mayores grados de participación o al término (o al menos disminución) de las distintas formas de exclusión, no se pueden obviar los efectos positivos producto de los cambios socioculturales operados a nivel internacional en favor de la inclusión, reconocimiento y defensa de los derechos humanos de grupos tradicionalmente discriminados y/o excluidos. En este sentido, adquieren gran valor los acuerdos y tratados internacionales que han suscrito las autoridades nacionales para impulsar en ocasiones y, en otras, prácticamente forzar las transformaciones necesarias. Con ello se cumple aquella premisa que le asigna a la ley un valor pedagógico, por cuanto al mismo tiempo que ayuda a modelar mentalidades convierte a las reformas comprometidas en acciones ineludibles en virtud de los acuerdos y compromisos adquiridos.
Resistencias y Limitaciones Internas en los Establecimientos
Más allá de las resistencias generales, en el presente se observan aquellas que se identifican en la propia escuela, las cuales apuntan tanto a dificultades logísticas, de infraestructura, de capacitación de los distintos agentes educativos, entre otras, que podríamos calificar de logísticas o estructurales. A estas se suman aquellas que devienen de la falta de convicción de algunas comunidades escolares acerca de la necesidad de transitar hacia escuelas más inclusivas, que podríamos caracterizar como ideológicas o teóricas, por cuanto continúan apegadas a paradigmas convencionales que representan la escuela como el espacio donde deberían confluir solo aquellos que cuentan con ciertas capacidades en términos cognitivos o físicos, o pretenden limitar el acceso siguiendo criterios restrictivos de procedencia, extracción social, comportamiento u orientación, propios de sociedades clasistas, xenofóbicas, racistas, patriarcales, machistas, heteronormadas o binarias.
En este mismo grupo se podrían situar tanto a los que siguen apostando por escuelas segregadas, como a aquellas comunidades que en el discurso se muestran abiertas e inclusivas (discurso que podríamos llamar “políticamente correcto”), pero que en la práctica distan mucho de ser comunidades auténticamente inclusivas y cuyos esfuerzos podrían ser calificados de “inclusión perversa” (SAWAIA, 2002), recurriendo a una terminología psicoanalítica, o de “tolerancia negativa” (RÍOS, 2001) o simplemente “tolerancia” de lo excepcional, lo extraño o lo aberrante (LEDESMA, 2017), pero que en ningún caso pueden reclamar igualdad de trato o condiciones similares a las del resto del estudiantado. Con todo, la resistencia a una educación efectivamente inclusiva no deviene únicamente de estas dos fuentes: estructurales e ideológicas, sino también de las propias deficiencias o limitaciones de la ley sancionada.
Siendo ese el marco epistémico, el propósito es reflexionar críticamente acerca de las reales posibilidades de una educación inclusiva en Chile, atendiendo al marco legal vigente, la limitación de recursos, la emergencia de nuevos grupos que demandan ser incluidos en los sistemas escolares formales, que desbordan aquella noción clásica que tendía a identificar la integración e inclusión con la atención de las necesidades educativas especiales (NEE) y, por cierto, las resistencias que devienen de patrones ético-culturales de los cuales el profesorado no es ajeno.
Abandono educativo: el desafío de la motivación y la inclusión | Lara Crespo | TEDxLeon
Marco Legal Chileno y sus Disparidades
En el contexto nacional, los mayores avances en materia de inclusión educativa se verifican en el campo de la educación especial. Avances que se han expresado en una multiplicidad de leyes, decretos y normativas que intentan regular su funcionamiento, pero también las prerrogativas de que goza en el sistema educativo formal.
- Decreto 490/1990: Establece normas para integrar a estudiantes discapacitados en establecimientos comunes.
- Ley 19.284/1994.
- Decreto Exento N° 1.300/2002.
- Ley 20.201/2007.
- Decreto 170/2009: Fija normas para determinar los estudiantes con necesidades educativas especiales que serán beneficiarios de las subvenciones para educación especial.
- Decreto 201/2008.
- Art. 34 del DFL Nº 2/2009.
- Ley 20.422/2010: Establece normas sobre igualdad de oportunidades e inclusión social de personas con discapacidad.
- Art. Nº 3.
- Decreto N° 178/2014.
- Decreto N° 83/2015.
- Ley 20.845/2015.
Al examinar el sistema educacional chileno y la propia legislación referida al tema, se puede apreciar que ambos están profundamente influenciados por el modelo médico de la discapacidad, en el cual sitúan a los estudiantes con NEE. En el plano legal, ejemplo del sesgo medicalizador es el Decreto 170/2009, que establece criterios claramente definidos para determinar las NEE de un estudiante y, consecuentemente, los subsidios financieros que requiere. Es decir, a través de una evaluación diagnóstica realizada por “profesionales competentes” se verifican una serie de discapacidades, las cuales se validan a través de un certificado médico que identifica no solo la discapacidad, sino que habilita al estudiante para recibir una subvención especial y como corolario de ello un apoyo educativo específico (TENORIO, 2009; INFANTE; MATUS, 2009).
El apoyo, para hacerse efectivo, requiere de la actualización de una serie de antecedentes médicos que, por lo general, terminan retrasando la entrega de esos mismos beneficios. El sesgo medicalizador y el modelo de financiamiento subyacente a la normativa vigente terminan erigiéndose en trabas, en ocasiones insalvables no solo por las excesivas exigencias burocráticas que demanda la implementación de cualquier programa de integración sino, principalmente, por la prevalencia del modelo bio-médico por sobre otros modelos, y la preeminencia y centralidad de los criterios económico-financieros por sobre los principios y requerimientos de la inclusión educativa. De allí, que no resulte extraño que en las discusiones en torno a la inclusión hayan prevalecido esas consideraciones por sobre los alcances, significados o comprensiones de la misma.
No obstante lo anterior, no se puede desconocer que la citada ley representó un avance, no tanto en términos de las políticas, culturas o prácticas inclusivas (BOOTH; AINSCOW; BLACK-HAWKINS; VAUGHAN; SHAW, 2000; DOS SANTOS; PAULINO, 2014), sino más bien en el intento por revertir la inequidad y consecuente segregación que deviene del modelo de financiamiento de la educación chilena, que lo convierten en uno de los sistemas más desiguales del mundo, y que obliga a las escuelas municipales y particulares subvencionadas a competir por los recursos que proporciona el Estado, que son repartidos en razón del número de estudiantes matriculados y de su asistencia a clases (GARCÍA; ROMERO; RAMOS, 2015). Esto lleva a una dinámica competitiva, en la cual las instituciones compiten por los recursos y las familias por los cupos dependiendo de sus posibilidades de pagar.
El Impacto del Financiamiento en la Inclusión de NEE
La situación antes descrita se torna más compleja en el caso de los estudiantes con NEE, pues si asisten a colegios privados deben pagar por los apoyos educativos. En tanto que en las escuelas municipales o subvencionadas dichos apoyos dependen de los recursos disponibles en el establecimiento. De ahí que, en este tipo de escuelas, en un intento por acrecentar los recursos, se acostumbre a recurrir al sobre-diagnóstico de estudiantes con NEE con el fin de recibir más recursos (GARCÍA; ROMERO; RAMOS, 2015). Situación que incide en que la inclusión de estos estudiantes se haga de forma “aislada y principalmente con una finalidad compensatoria” (VÁSQUEZ, 2015, p. 56) buscando equilibrar la igualdad de oportunidades y derechos. En otras palabras, la inequidad se hace más notoria en el caso de los estudiantes con NEE, que tienen opciones más limitadas para encontrar una escuela donde estudiar y recibir apoyo, y están en riesgo de ser víctimas de procedimientos viciados como es la manipulación de los diagnósticos (ITURRA, 2019).
Prácticas Discriminatorias y la Respuesta Legal
Otra práctica bastante común en muchos establecimientos subvencionados era restringir el ingreso de estudiantes con NEE a través de la aplicación de pruebas estandarizadas, cuyo fin era seleccionar a los mejores estudiantes. Así, continuaban recibiendo los aportes del Estado, pero desechando a los denominados estudiantes “problema”, que resultaban más onerosos; los cuales tendían a concentrarse en escuelas y liceos municipalizados no selectivos. Esta práctica parece repetirse no solo con los estudiantes con NEE, sino también con estudiantes con problemas disciplinarios y aquellos que resultan incómodos para los sistemas formales en virtud de su procedencia, origen étnico, orientación sexual o identidad de género.
Sin embargo, no se puede obviar que prácticamente todo el texto de la ley versa sobre las prohibiciones que tienen las escuelas que reciben aportes del Estado para seleccionar estudiantes o los denodados esfuerzos por limitar el lucro de los que administran las escuelas subvencionadas. Buen ejemplo de ello fueron los intentos de expulsión de estudiantes transexuales por parte de algunos establecimientos particulares de Santiago, o las prohibiciones de la homosexualidad contenidos en algunos reglamentos de convivencia escolar. En el primero de los casos, hubo de intervenir la Superintendencia de Educación que a través de la Circular 0768/2017 que reiteró el derecho a la educación de los/as estudiantes trans y la obligación de todos los establecimientos de respetar el nombre social, el uniforme y el uso del baño de acuerdo a la identidad de género autopercibida. En el caso de los reglamentos de convivencia escolar, el Ministerio de Educación hubo de instruir a los establecimientos para que eliminasen cualquier sesgo homofóbico y/o discriminatorio de sus reglamentos (MINEDUC, 2017b).
En esta lucha por el reconocimiento, la dignificación y respeto de los derechos fundamentales de toda persona, ha cumplido un papel clave la Ley 20.609/2012 Antidiscriminación, que si bien es de alcances limitados y carente de sanciones efectivas (CONSTESSE; LOVERA, 2012; VIAL, 2018), ha tenido un efecto disuasivo sobre los establecimientos que insisten en sus cruzadas moralizadoras, sumado al temor que despierta el impacto mediático que pueden tener algunas medidas arbitrarias y claramente discriminatorias en la opinión pública. Y aun cuando este tipo de situaciones parecieran ir a la baja en virtud de las disposiciones legales vigentes, la discriminación no ha desaparecido del todo, pasando de formas manifiestas o abiertas, a formas veladas de discriminación, expresadas en violencia simbólica, indiferencia, invisibilización o silenciamiento, como suele ocurrir, por ejemplo, con los disidentes sexuales y de género que, normalmente, suelen ser ignorados en los establecimientos públicos o silenciados en los establecimientos privados (especialmente confesionales).
En suma, se puede decir entonces, que la Ley 20.845/2015 de Inclusión Escolar si bien representó un avance al intentar matizar la segregación derivada del desigual acceso y reparto de los recursos económico-financieros y, consecuentemente, de las ayudas que se derivan de esos recursos, poco aportó a la reflexión acerca de los desafíos que impone la inclusión y menos aún a su puesta en práctica.
Desafíos en la Implementación de Programas de Inclusión
Además de las limitaciones legales que traban los procesos de integración en Chile, existen otros de orden logístico o estructural como es, por ejemplo, la falta de recursos o equipamiento en las escuelas para prestar apoyos de calidad, además de la falta de capacitación de los profesores para atender a la diversidad del estudiantado. Y si bien la falta de recursos y la consiguiente falta de equipamiento y dotación de profesionales especializados se ha subsanado en parte inyectando más recursos a través de la Ley 20.201/2007, que fija las subvenciones para las escuelas y el Decreto 170/2009 que establece los criterios para determinar las NEE de los estudiantes que serán beneficiarios de los aportes para la educación especial, más la Ley 20.845/2015 de Inclusión Escolar que intentó regular la distribución de los recursos del Estado y garantizar el acceso a todos los estudiantes en edad escolar, no se pueden soslayar algunos problemas que terminan restando efectividad a los programas de integración.
Por lo pronto, la falta de claridad en los objetivos de esos programas o la definición de estrategias y fases a cumplir son algunos de los problemas más acuciantes. Ello en gran parte motivado por la distorsión que provoca el sobre-diagnóstico al que se hizo referencia anteriormente, cuyo fin es, básicamente, obtener mayores recursos para las escuelas, pero no siempre con planes claros o metas a alcanzar. No menos problemático, como denuncian los propios profesores de las distintas escuelas con Programas de Integración Escolar (PIE), es la falta de coordinación entre los propios profesionales contratados para atender y asistir a los estudiantes con NEE y acompañar la implementación de dichos programas.
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