Las personas adultas mayores (PAM) son un colectivo vulnerable susceptible a la pobreza y la discriminación. Para abordar esta situación, se requieren acciones gubernamentales no solo a través de políticas focalizadas, sino también mediante mejoras integrales en la organización social que restituyan sus deberes y derechos como agentes sociales. Esta reorganización se enmarca en una visión de respeto a los derechos humanos (DDHH) de las PAM, conceptos que guían la articulación de propuestas de intervención y políticas frente a situaciones de marginación.
El concepto de DDHH proporciona un marco metodológico para describir y evaluar las condiciones de vida de un grupo determinado. La implementación de políticas públicas para las PAM basadas en un enfoque de derechos humanos (EBDH) garantiza el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) relacionados con la promoción de las libertades humanas, avanzando así en su integración a la sociedad.
Análisis Comparado de la Normativa para Personas Adultas Mayores en América Latina y el Caribe
El objetivo de un análisis comparado de la normativa de las PAM en catorce países de América Latina y el Caribe es determinar el grado de avance en la restitución de sus DDHH. Este análisis utiliza el método de estudio de casos, con un marco de análisis basado en la institucionalidad social desde una dimensión jurídica, considerando las regulaciones internacionales y la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (A-70).
Metodología del Estudio de Casos
En las ciencias sociales, el estudio de caso es un método valioso para investigaciones contemporáneas que buscan un análisis más profundo que la información estadística, respondiendo a preguntas sobre el "cómo" y "por qué" de un fenómeno. Este método permite producir conocimiento relevante utilizando tanto el paradigma positivista como el interpretativo, sirviendo como herramienta de interpretación, comprobación y construcción de teorías. En la ciencia política, es una herramienta clave para la evaluación de políticas públicas, donde se eligen criterios para revelar las virtudes y defectos de un programa.
Este artículo aplica la metodología del estudio de casos para evaluar la legislación de las PAM en catorce países de las Américas. La estrategia de triangulación consiste en contrastar si el grado de avance en la restitución de los DDHH de las PAM responde a una armonización producto de la ratificación de la A-70.
Marco Histórico y Normativo
El reconocimiento del adulto mayor por parte de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) comenzó en la década de los ochenta con la Primera Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento: Plan de Acción Internacional de Viena sobre Envejecimiento (1982). Posteriormente, en el siglo XXI, se realizaron conferencias en América Latina y el Caribe, culminando en 2015 con la A-70 propuesta por la Organización de Estados Americanos (OEA).
En más de cuarenta años, la protección de las PAM ha sido un tema de interés para estos organismos internacionales. En 1991, se aprobaron los Principios de las Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad, iniciando un proceso de casi 20 años de elaboración de instrumentos declarativos y no vinculantes.
El Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento (PAIME), de la Segunda Asamblea Mundial sobre Envejecimiento (2002), estableció tres orientaciones prioritarias:
- Personas de edad y el desarrollo.
- Fomento de la salud y el bienestar en la vejez.
- Creación de entornos propicios y favorables.
La A-70, aprobada en 2015 por la OEA, es el primer instrumento jurídicamente vinculante a nivel internacional que cubre una amplia gama de derechos para las personas mayores, desde los civiles y políticos hasta los económicos, sociales y culturales. Su objetivo es "promover, proteger y asegurar el reconocimiento y el pleno goce y ejercicio, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor, a fin de contribuir a su plena inclusión, integración y participación en la sociedad". La Convención destaca que la persona mayor tiene los mismos derechos humanos y libertades fundamentales que otras personas, y que estos derechos, incluido el de no ser sometida a discriminación por edad o violencia, emanan de la dignidad e igualdad inherentes a todo ser humano.
La A-70 define jurídicamente a la "persona mayor" como aquella de 60 años o más, salvo que la ley interna determine una edad base menor o mayor, siempre que esta no sea superior a los 65 años. Fue aprobada el 15 de junio de 2015 y entró en vigencia el 13 de diciembre de 2016 con el depósito del instrumento por parte de Costa Rica.
Hasta la fecha, la A-70 ha sido ratificada por Argentina, Belice, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, México, Perú, Surinam y Uruguay. Su ratificación implica un avance significativo en la normativa de las PAM, al considerar DDHH sobre su independencia y autonomía, cuidados a largo plazo, derecho a tomar decisiones sobre propiedad, vivienda, lugar de residencia, salud, y tratamientos médicos, entre otros.
Día Internacional de las Personas Mayores
Evaluación de Normativas y Grado de Avance
La evaluación de las normativas de las PAM se basa en los derechos enunciados en la A-70 e instrumentos internacionales, considerando los DDHH salvaguardados por catorce países. Para distinguir los niveles de protección, se establecieron dos categorías:
- Derechos básicos: al trabajo; a la salud; a la asistencia social; a la educación, cultura, recreación y servicios; a la vivienda e infraestructura arquitectónica; a la igualdad y no discriminación; y al reconocimiento y trato digno.
- Derechos complementarios: a la pensión universal para personas adultas mayores vulnerables; a una vida sin violencia; a participar en las políticas; y a la vida y dignidad en la vejez.
El derecho al trabajo y el derecho a la pensión universal están estrechamente relacionados. Es necesario recibir una remuneración laboral digna, con salarios reales que reflejen un crecimiento positivo. Si bien los trabajadores formales cotizan para obtener una pensión, la informalidad prevalece en la región, lo que subraya la necesidad de garantizar pensiones no contributivas para las PAM vulnerables.
El autocuidado y el envejecimiento saludable son capacidades y procesos relacionados con el derecho a la salud y a la educación, cultura, recreación y servicios. Es importante considerar las diferencias de género en la vejez debido a cuestiones físicas, económicas y de salud. Por ejemplo, la trayectoria laboral de las mujeres a menudo presenta interrupciones debido a responsabilidades de cuidado familiar, lo que puede resultar en una mayor diferencia salarial en comparación con los hombres, quienes generalmente mantienen trayectorias más estables. Además, existe una feminización de la vejez, evidenciada por un mayor número de mujeres que de hombres en el estrato de 85 años y más, según las pirámides poblacionales.
Un logro notable es que las normativas de países de la Cuenca del Pacífico como Chile, Ecuador, El Salvador y México cubren estos once DDHH básicos y complementarios. En contraste, la normativa de Honduras cubre cinco derechos básicos y uno complementario, siendo el único país que carece de una pensión no contributiva. Ante la situación económica que prevalece en Honduras, se han recomendado medidas para otorgar una pensión universal a las PAM que no cuentan con los recursos necesarios.
El resultado de esta evaluación muestra un gran avance en la restitución de los derechos de las PAM en las Américas, destacando la importancia de la A-70 en su reivindicación.
El Caso de México: Avances en Políticas para Personas Adultas Mayores
En México, el diseño de políticas públicas para las PAM con un EBDH reconoce el impacto demográfico y su situación de vulnerabilidad. En 2010, el 9.01% de la población total eran PAM (10,055,379 personas, de las cuales 46.54% eran hombres y 53.46% mujeres). Se proyecta que para 2030, la población de PAM en México se duplicará, alcanzando 20,014,853 personas (45.21% hombres y 54.79% mujeres), lo que representará el 14.61% de la población total mexicana. La evolución de las pirámides poblacionales indica que en 20 años (2010-2030) la población de PAM pasará del 9% al 15% del total.
Es crucial que la política nacional para las PAM incluya un EBDH con perspectiva de género, debido a la feminización del envejecimiento. Las proyecciones a 2030 indican que en el estrato de 85 años y más, el 58.85% estará compuesto por mujeres y el 41.15% por hombres.
El tema del envejecimiento y el reconocimiento de las PAM en México se fundamenta en el Artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), que prohíbe la discriminación, incluyendo la basada en la edad, ya que puede menoscabar los derechos y la dignidad de las personas.
En cuanto a los antecedentes de la política social, durante el sexenio 2001-2006, la Subsecretaría de Prevención y Protección de la Salud de la Secretaría de Salud (SSA) implementó el Programa de Acción: Atención al Envejecimiento, elaborado por el Comité Nacional de Atención al Envejecimiento (CONAEN). Este programa se vinculó al Programa de "Educación Saludable" para promover hábitos de vida positivos en todas las edades.
En el sexenio 2012-2018, la política pública federal desarrollada por el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (INAPAM) se centró en cinco ejes rectores:
- Cultura del Envejecimiento.
- Envejecimiento Activo y Saludable.
- Seguridad Económica.
- Protección Social.
- Derechos de las PAM.
Durante este periodo, se promovieron modelos de atención como acuerdos nacionales, albergues, asistencia social, centros culturales, centros de día, centros nacionales gerontológicos, clubes, y servicios de geriatría en el sector salud. El IMSS implementó el Programa Geriatrimss y el Programa de Envejecimiento Activo (PREA), mientras que el ISSSTE elaboró las Cartillas del Adulto Mayor y organizó la Semana Nacional de Salud para la Gente Grande en 2015.
Quinta Conferencia Regional Intergubernamental sobre Envejecimiento y Derechos de las Personas Mayores en América Latina y el Caribe
La Quinta Conferencia Regional Intergubernamental sobre Envejecimiento y Derechos de las Personas Mayores en América Latina y el Caribe, organizada por la CEPAL y el Gobierno de Chile, se llevó a cabo en Santiago del 13 al 15 de diciembre de 2022. Contó con la participación de 29 países miembros de la CEPAL, más de 120 representantes de organizaciones de la sociedad civil y 9 organismos del sistema de las Naciones Unidas. La mesa directiva fue presidida por Chile, con Belice, Colombia, Costa Rica, Cuba, Guyana, Panamá, Paraguay y Perú como vicepresidentes.
Contexto Demográfico y Desafíos
El Secretario Ejecutivo de la CEPAL destacó el envejecimiento poblacional como uno de los principales fenómenos demográficos en América Latina y el Caribe y a nivel mundial. En 2022, la región contaba con 662 millones de habitantes, de los cuales el 13.4% (88.6 millones) eran personas mayores de 60 años. Se proyecta que para 2030, esta proporción aumentará al 16.5%, y para 2050, las personas mayores representarán un cuarto (25.1%) de la población total.
El incremento de la proporción de personas mayores y la prolongación de la vida plantean nuevas oportunidades y retos para las sociedades, así como múltiples desafíos en términos de políticas públicas. Es fundamental universalizar el acceso de las personas mayores a la protección social y a servicios de salud de calidad.
Documento de Posición de la Conferencia
El Director del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población de la CEPAL presentó el documento de posición de la Conferencia, titulado "Envejecimiento en América Latina y el Caribe: inclusión y derechos de las personas mayores". En su presentación, ofreció un panorama actual del envejecimiento y las tendencias demográficas en la región, indicando que América Latina y el Caribe está experimentando un rápido proceso de envejecimiento poblacional, lo que resultará en una cantidad de personas mayores 2.1 veces superior en 2050 en comparación con 2022.
Aunque la pandemia de COVID-19 provocó un retroceso en la esperanza de vida, se espera retomar la senda de aumento. El director del CELADE también examinó las interrelaciones entre las personas mayores y el desarrollo, prestando especial atención a los avances y dificultades en protección social, participación en el mercado de trabajo, acceso a la educación a lo largo de la vida, reducción de la brecha digital y fomento de la salud y el bienestar en la vejez. Destacó los avances en la construcción de entornos propicios, la promoción del cambio cultural, la prevención de la discriminación y la violencia, y las buenas prácticas durante la pandemia de COVID-19.
Finalmente, abordó el tema del cuidado, entendiéndolo como un proceso dinámico y heterogéneo que permite a las personas vivir con bienestar y utilizar sus capacidades y habilidades.
Discusiones y Avances por Áreas Temáticas
Los representantes gubernamentales compartieron las actividades más importantes realizadas en sus países para ampliar la protección de los derechos de las personas mayores y los avances en políticas en el marco de la implementación del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento. La Conferencia incluyó tres paneles temáticos relacionados con las orientaciones prioritarias del PAIME:
Personas de Edad y el Desarrollo
Se observó la consolidación y el fortalecimiento de programas y acciones públicas para brindar protección social a las personas mayores, principalmente a través de transferencias monetarias periódicas, y en algunos casos, prestaciones sanitarias y sociales. Sin embargo, los sistemas de protección social de la región mostraron debilidades debido a las altas tasas de informalidad laboral, lo que resalta la necesidad de medidas de protección social no contributiva, aunque los recursos actuales siguen siendo insuficientes.
La educación a lo largo de la vida, como derecho humano, debe contribuir a la dignidad, la participación efectiva en sociedades libres y la comprensión de la diversidad y vulnerabilidad. Los países informaron sobre programas y acciones para ampliar el acceso y las oportunidades educativas para las personas mayores. Sin embargo, las personas mayores enfrentan mayores dificultades para la inclusión digital, debido a discursos negativos y excluyentes, y a desigualdades acumuladas a lo largo de la vida. Las estadísticas de TIC confirman una profunda brecha digital en este grupo etario.
Fomento de la Salud y el Bienestar en la Vejez
A pesar de la presión sobre los sistemas de salud por la pandemia de COVID-19, la región ha logrado avances en garantizar el acceso universal y equitativo a servicios públicos de salud para las personas mayores entre 2017 y 2022. Esto incluye el fortalecimiento institucional, la creación e integración de estrategias y programas, la ampliación de infraestructura y, en algunos casos, legislación específica. Se resaltaron los esfuerzos para incorporar servicios, infraestructura y modelos de atención que reduzcan la discapacidad y mejoren la calidad de vida. No obstante, la mayoría de las políticas de salud dirigidas al envejecimiento aún carecen de perspectivas inclusivas y centradas en la diversidad de las vejeces.
Creación de Entornos Propicios y Favorables
Las autoridades reconocen la vivienda como un espacio vital y buscan establecer políticas y programas para que las personas, especialmente las mayores, accedan a viviendas adecuadas que atiendan sus necesidades, con la menor cantidad de riesgos y comodidad, manteniendo su independencia y autonomía.
Los informes nacionales revelaron que las medidas para garantizar el acceso al transporte público para personas mayores y con discapacidad se centran en su asequibilidad. Durante la pandemia o desastres socionaturales, las personas mayores experimentaron dificultades para pagar servicios básicos como agua potable, electricidad, teléfono e internet, lo que aumentó su riesgo de contagio, aislamiento y otros problemas.
Los informes también mostraron la relevancia de la inclusión tecnológica en tiempos de pandemia y el gran reto de reducir la brecha digital y prepararse para futuras crisis. Se tomaron medidas extraordinarias para evitar que quienes ya tenían acceso a internet lo perdieran por falta de recursos.
El tema de los desastres socioambientales (aumento de temperaturas, elevación del nivel del mar, incendios forestales, olas de calor, inundaciones, sequías, huracanes) fue abordado, destacando sus riesgos significativos para los derechos humanos. Los efectos sobre las personas mayores son desproporcionados, necesitando más tiempo para recuperarse y con mayor probabilidad de muerte por exposición a eventos extremos.
También se discutió el acceso a la justicia y las barreras que enfrentan las personas mayores, como la falta de reconocimiento de su capacidad jurídica, que lleva a que se cuestione su capacidad de tomar decisiones libremente y se les niegue el derecho a realizar o no actos jurídicos. Se señalaron acciones para eliminar la discriminación y el maltrato, incluyendo información estadística, programas de asistencia jurídica, informes sobre feminicidios de personas mayores, campañas de concientización e institucionalidad para la defensa de sus derechos. Muchos países han creado o fortalecido instituciones para brindar protección y asistencia jurídica específica.
El desarrollo de sistemas y políticas de cuidado a largo plazo en la región es limitado debido a la variabilidad en la aproximación al concepto de dependencia, la falta de recursos económicos, la carencia de datos confiables, la construcción social del cuidado desde una perspectiva "familista" y la falta de una perspectiva de derecho al cuidado.
Aportes de la Sociedad Civil
Los representantes de la sociedad civil valoraron el espacio que la Conferencia abrió para que las organizaciones de personas mayores presentaran sus reivindicaciones y aportes. Reconocieron que el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento se ha transformado en un instrumento sustantivo para cambiar el paradigma en la comprensión de las personas mayores, siendo clave para posicionar el paradigma de los derechos humanos en la región y mejorar los espacios de participación.
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