El sistema de protección de la infancia y adolescencia en Chile, particularmente a través del Servicio Nacional de Menores (Sename), ha sido objeto de intensos debates y propuestas de reforma en los últimos años. Desde abril de 2018, el Gobierno ha manifestado un compromiso ineludible con los derechos de la infancia y adolescencia, impulsando modificaciones legislativas centradas en el financiamiento, la transparencia y la fiscalización de los recursos destinados a los centros residenciales y organismos colaboradores.
Reformas Legislativas y Aumento de Subvenciones
Contexto del Proyecto de Ley
El 3 de abril de 2018, se presentó un mensaje de S.E. a la Presidenta de la H. Cámara de Diputados, marcando el inicio de un proyecto de ley crucial. La idea matriz o fundamental de este proyecto es modificar la Ley N° 20.032 y el D.L. N° 2465 de 1979 para aumentar la subvención base que reciben las instituciones colaboradoras del Sename que ejecutan la línea de acción de Centros Residenciales. Esta medida busca duplicar el monto máximo de la subvención que se puede recibir por esta línea, quedando en un rango de “15 a 30 USS mensuales”.
El Ministro de Justicia y Derechos Humanos, señor Hernán Larraín, explicó que el objetivo principal era impedir el cierre de centros por problemas financieros, una situación que llevó al Presidente Piñera a anunciar el aumento de subvenciones en un centro residencial de La Pintana como una de sus primeras acciones de gobierno. Los costos de mantención de los centros residenciales eran mayores que la subvención estatal, que, a pesar de incrementos anteriores, resultaba insuficiente.
Principios de Transparencia y Eficiencia
Una adición clave al artículo 2° de la ley es el numeral 4), que establece como principio de acción la transparencia, eficiencia, eficacia e idónea administración de los recursos que conforman la subvención. Este principio aplica al Sename y a sus organismos colaboradores acreditados, con el fin de evitar el uso indebido, el desvío de recursos y la existencia de saldos o excedentes sin utilizar.
Facultades de Supervisión y Control del Sename
El proyecto faculta al Sename para emitir instrucciones a los colaboradores acreditados en caso de incumplimiento de las obligaciones contenidas en los convenios. Estas instrucciones deben ser ejecutadas en el plazo fijado por el Servicio, indicando las deficiencias a corregir. Además, se refuerza la facultad contenida en el artículo 37 de la Ley N° 20.032, permitiendo el término anticipado de los convenios si se incumplen dichas instrucciones.
Se diferencian y definen las entidades coadyuvantes expresamente de las instituciones colaboradoras, otorgando al Sename la facultad de supervigilarlas y requerirles antecedentes de carácter legal y financiero, u otros relevantes. Se creó un registro para estas entidades. La Ley de Presupuestos 2018 también entregó recursos para contratar 26 nuevos supervisores, aumentando la capacidad de fiscalización de los centros residenciales.
Implicaciones Financieras
El mayor gasto fiscal que representa la aplicación de esta ley durante el primer año presupuestario se financiaría con cargo al presupuesto del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, con la posibilidad de suplemento por parte del Ministerio de Hacienda. El jefe del departamento de asesoría y estudios, señor Milton Espinoza, explicó que el límite máximo efectivo de la subvención se incrementaría en un 25% el primer año, pasando de “15 a 18,75 USS”, lo que implica un mayor gasto fiscal de M$9.771.688, asumiendo 8.400 niños atendidos mensualmente y un valor de USS de $15.840 en 2018.
El Debate Legislativo y las Perspectivas de los Actores
Análisis en la Cámara de Diputados
El 17 de julio de 2018, la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento de la Cámara de Diputados aprobó el proyecto de ley en general por mayoría. La discusión contó con la participación de diversas autoridades y parlamentarios, incluyendo al Ministro y Subsecretario de Justicia, asesores del Sename y diputados como Jorge Alessandri, Boris Barrera, Juan Antonio Coloma, Luciano Cruz-Coke, Marcelo Díaz, Camila Flores, Gonzalo Fuenzalida, Tomás Hirsch, Paulina Núñez, Maite Orsini, Leonardo Soto y Matías Walker, con el diputado René Saffirio votando en contra.
Opiniones del Ejecutivo
El Subsecretario del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, señor Juan José Ossa, aclaró que el proyecto no pretendía ser la solución definitiva al problema de la infancia vulnerada, sino una medida para evitar el cierre de centros por falta de financiamiento mientras se definía un nuevo marco institucional. Destacó que los recursos se entregarían sujetos al cumplimiento de estándares de fiscalización y buen uso.
MATERIAS DE INFANCIA: EN LA MIRADA DEL DEBATE Y QUEHACER PARLAMENTARIO
Visiones de los Parlamentarios
El diputado Boric valoró el retiro de la urgencia al proyecto, interpretándolo como una señal de buena fe para alcanzar acuerdos. Subrayó que aproximadamente el 80% del gasto residencial corresponde a gasto fijo, que la subvención no cubría, obligando a recurrir a la caridad, y propuso repensar el método de subvención. El diputado Fuenzalida planteó la interrogante sobre cuántos de los 280 centros estaban en riesgo de cierre inminente. El diputado Soto señaló que el déficit financiero era el fundamento subyacente del proyecto. El diputado Cruz-Coke apreció el aumento de topes de subvención y fiscalización, consultando sobre el funcionamiento de los convenios y ejemplos de buenas prácticas internacionales. Finalmente, el diputado Alessandri preguntó sobre la viabilidad de aplicar en Chile el modelo de subvención directa a familias de acogida, utilizado en Estados Unidos y Australia, con exámenes de idoneidad y portales para calificar a los guardianes.
Hacia un Nuevo Modelo de Protección: Desinstitucionalización y Familias de Acogida
La Problemática de la Institucionalización
Un estudio de UNICEF y el Poder Judicial reveló los abusos en residencias de protección, donde cerca de quince mil niños son atendidos anualmente. La solución legal de separación por maltrato grave o negligencia a menudo conlleva otras vulneraciones, como la ruptura de vínculos familiares y la violencia institucional. La internación de niños ha sido un medio frecuente de protección desde 1758, y estudios de 2010 muestran un tiempo promedio de permanencia de 2,7 años, lo que transforma una situación provisoria en prolongada e incluso permanente.
Las condiciones de visita en las residencias son a menudo inadecuadas, con horarios restringidos y espacios inapropiados, lo que dificulta la promoción de relaciones familiares. Esta separación, que busca proteger, a menudo es experimentada como un castigo, impidiendo el desarrollo de lazos de confianza y apoyo para la restitución de derechos. El sistema de protección, en su afán de proteger, a veces repite y actualiza la violencia sobre niños y familias.
Estrategias de Desinstitucionalización
Como Gobierno, se impulsará una política de desinstitucionalización en tres líneas principales: de revinculación con la familia de origen, con la familia de acogida y con la familia adoptiva.
El Rol de las Familias de Acogida
En el país existen 74 proyectos de familias de acogida; 69 pertenecen a organismos colaboradores y 5 funcionan directamente a cargo del Sename desde 2016 en las regiones Metropolitana, Valparaíso y Biobío. Estos últimos forman parte de un plan gubernamental para que la mayor cantidad de niños entre 0 y 6 años vivan en familias de acogida en lugar de permanecer en un centro (proceso de “desinternación”).
El proceso para convertirse en familia de acogida incluye charlas informativas, evaluaciones y capacitaciones. Un ejemplo es la familia de Lorena y Fernando de San Pedro (Región del Biobío), quienes cuidan a un niño que se ha integrado a su dinámica familiar. Aunque la acogida es temporal, el compromiso implica brindar estabilidad y cariño. En el primer semestre de 2017, el 45% de las derivaciones (1.886) fue a familias de acogida, mientras que el 55% (2.267) fue a centros de protección.
Desafíos Estructurales y Financiamiento del Sename
Inequidad en el Gasto y Críticas al Presupuesto
El presupuesto 2018 para el Sename fue de $319.410 millones, un incremento del 9,3%. Sin embargo, el estudio de Libertad y Desarrollo (LyD) calificó de "alarmante" la brecha en la distribución del gasto: el 91% de las plazas residenciales son privadas, y el 95% de las atenciones son realizadas por organismos colaboradores que reciben solo el 63% del presupuesto, a pesar de que los centros estatales atienden casos más complejos. La Unidad de Subvención Sename (USS) tenía un valor de $15.480 en 2017.
Paulina Henoch, investigadora de LyD, criticó que el presupuesto no asignaba mayores recursos a los niños y que casi el 30% de los recursos se destinaban a personal, con aumentos importantes por cambios de grados basados en antigüedad y gradualidad, en lugar de competencias.
Cuestionamientos a la Fiscalización y el Caso Daniela Vargas
La muerte de Daniela Vargas, de 13 años, bajo custodia del Sename en Chiloé, nuevamente puso en evidencia la aguda crisis del organismo. La menor padecía una miocardiopatía dilatada y falleció tras negársele un trasplante de corazón por su “precaria situación social, familiar y personal”. Este trágico evento se suma a la percepción de que el gran déficit del Sename es la falta de fiscalización efectiva, más allá de la facultad de impartir instrucciones.
Otro problema señalado es el Artículo 80 bis, que permite a los Tribunales de Familia derivar casos urgentes, obligando a las instituciones a prestar servicio inmediato incluso sin oferta programática o plazas disponibles. El financiamiento de estos casos a menudo se efectúa con meses o años de retraso, lo que obliga a las instituciones colaboradoras a financiar las atenciones inicialmente.
El decreto N°661 exige a los oferentes demostrar la existencia y aplicación de programas de integridad y ética empresarial, respetando los derechos fundamentales de sus trabajadores y los derechos humanos, según los Principios Rectores de Derechos Humanos y Empresas de Naciones Unidas. El incumplimiento de este pacto puede llevar a la inadmisibilidad de ofertas o la anulación de la adjudicación.
La Comisión de Infancia: Búsqueda de Verdad y Reparación
Creación y Propósito
El Ministro de Justicia y Derechos Humanos, Jaime Gajardo Falcón, y la Ministra de Desarrollo Social y Familia, Javiera Toro Cáceres, expresaron la importancia de la recién creada Comisión de Infancia. Esta instancia busca reparar las graves vulneraciones que sufrieron niños, niñas y adolescentes bajo custodia del Estado (Sename o sus colaboradores). La Ministra Toro enfatizó que la defensa de los Derechos Humanos incluye la verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición, asumiendo las responsabilidades estatales por vulneraciones ocurridas incluso en democracia.
Expertos y su Rol
La Comisión de Infancia está integrada por un grupo multidisciplinario de expertos con vasta experiencia en protección de la niñez y derechos humanos. Entre ellos se encuentran abogados, psicólogos y educadores, quienes han sido consultores de organismos nacionales e internacionales, profesores universitarios y actores clave en la formulación de políticas públicas relacionadas con la infancia. La participación de la población y la confianza en esta Comisión son fundamentales para acercarse a la verdad y lograr una reparación genuina, como destacó Soledad Larraín Heiremans.
- Abogado con más de 35 años de experiencia en protección de derechos de la niñez y consultor de UNICEF.
- Abogada y Doctora en Derecho, Profesora Titular de la Pontificia Universidad Católica de Chile, con activa participación en iniciativas legales de familia e infancia.
- Psicóloga y Magíster, consultora en protección de derechos de la niñez y violencia de género.
- Psicólogo, Magíster y Doctor en Filosofía, Académico de la Universidad de Chile y coordinador de Magíster en Estudios Interdisciplinarios en Infancias.
- Profesora titular de la Facultad de Derecho UDP, Doctora en Derecho y LL.M. en Derecho Internacional de Derechos Humanos, especializada en actores privados y derechos humanos.
- Educadora de párvulos y profesora de educación básica, ex vicepresidenta de la JUNJI y consultora para el Banco Interamericano del Desarrollo en políticas de niñez.
- Abogado, Magíster en Derecho Penal y Ciencias Penales, ex Subsecretario de Justicia y defensor juvenil especializado.
El problema del maltrato infantil y las vulneraciones en instituciones de protección no se reduce a una cuestión de eficiencia o voluntarismo. La reparación de los derechos vulnerados no se limita a compensar carencias materiales o afectivas, sino que requiere la participación de la familia, educadores, profesionales, directores de fundaciones y la comunidad para que el niño recupere la confianza y sea reconocido como sujeto pleno de derechos, más allá de su historia de vulneraciones y estigmas.