Los sistemas de pensiones, tanto a nivel nacional como internacional, enfrentan constantes desafíos en su financiamiento y operatividad. Históricamente, su creación buscó resolver de manera institucional el cese de la participación laboral de los individuos, ya sea en el ámbito público o privado, garantizando ingresos que evitaran afectar su consumo y calidad de vida en etapas más vulnerables. Estos sistemas pretenden mitigar el riesgo de imprevisión personal mediante cotizaciones y reducir las anomalías del mercado laboral. Sin embargo, los problemas financieros han propiciado diversas reformas y modelos, y el caso de México, al igual que otros países, no ha sido ajeno a este fenómeno, implementando reformas en sus sistemas de pensiones federales y estatales.
Reformas de las Leyes Estatales de Pensiones en México
Una revisión de 31 leyes estatales de pensiones en México mostró que la mayoría fueron promulgadas a partir de los años 80, con excepciones como la ley de Sonora (1962) y la de Veracruz (1996). Al igual que las instituciones federales de seguridad social, estas leyes adoptaron el método de financiamiento de "reparto". Este sistema se basa en que la generación activa financia las pensiones de la generación actual, con la expectativa de que las futuras generaciones harán lo mismo por ellos. Incluye mínimos, máximos y una fórmula que considera los años de servicio y las cotizaciones realizadas, con el Estado asumiendo la responsabilidad de proporcionar la pensión a través de un organismo central.
Entre 1993 y 2015, veinticinco de estas leyes (80.64%) fueron objeto de reformas, especialmente en el área de pensiones de retiro. Los servidores públicos de Hidalgo y Quintana Roo, por ejemplo, están afiliados al ISSSTE, por lo que les aplican las disposiciones de la LISSSTE y su normativa derivada. A la fecha, estados como Baja California Sur, Colima, Yucatán y Tamaulipas no han reformado sus leyes de pensiones.
Modelos de Reforma Implementados
El análisis de las 25 leyes estatales reformadas permitió identificar modelos que se corresponden con la clasificación internacional, aunque cada uno incorporó modalidades y novedades específicas:
- Reformas paramétricas: Este tipo de reforma fue adoptado por once leyes de seguridad social y de pensiones, incluyendo Baja California, Campeche, Chiapas, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Veracruz y Zacatecas.
- Reformas estructurales: Cuatro leyes implementaron este modelo, sustituyendo el sistema anterior por uno nuevo que modificó beneficios, cotizaciones, administración y financiamiento. Se observó en Chihuahua, Coahuila (para trabajadores de la Educación Pública del estado), Nuevo León y Sinaloa. Estas reformas se apartaron de los modelos originales chileno y mexicano (LSS y LISSSTE), ya que, si bien incorporaron cuentas individuales (ahorro individual), la administración continuó siendo pública, sin la participación de administradoras privadas de fondos para el retiro. Es relevante mencionar que la ley de Coahuila, publicada el 1 de enero de 2013, fue declarada inconstitucional debido a que su proceso legislativo no respetó la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, afectando las condiciones de libertad e igualdad.
- Reformas mixtas: En este modelo coexisten el sistema tradicional y uno de ahorro individual. El sistema tradicional se perfecciona al endurecer las condiciones para adquirir el derecho a la pensión. Siete leyes siguieron este camino: Aguascalientes, Estado de México, Guanajuato, Durango, Jalisco, Tabasco y Tlaxcala. Las pensiones de retiro que establecen son de jubilación y vejez. Estas leyes introdujeron particularidades, pues aunque incorporan la capitalización individual, en algunos casos es voluntaria y en otros, obligatoria. Además, en ciertas leyes el componente comprende la contribución tanto de trabajadores como de la entidad pública, en otras solo la cuota del trabajador, y en algunas más, solo la aportación de la entidad pública.
Contribuciones Obligatorias de Pensionados: Un Punto de Conflicto
Un aspecto específico compartido por doce de las leyes estudiadas es el establecimiento de cuotas a cargo de los pensionados, tanto directos como indirectos (familiares o “pensionistas”), para contribuir a un fondo de pensiones. Estas cuotas pueden variar:
- Cuota a cargo únicamente del pensionado.
- Contribución tanto del pensionado como de la entidad pública.
- Cuotas a cargo de pensionados directos e indirectos.
- Cuota sujeta a porcentajes determinados por el órgano de gobierno del Instituto correspondiente.
- Cuota a cargo de quienes ya estaban pensionados conforme a la ley abrogada con la reforma.
En seis de estas leyes (Chihuahua, Coahuila, Nayarit, Oaxaca, Veracruz y Sonora), los pensionados efectúan la aportación con el mismo porcentaje que los trabajadores activos. Esto es problemático, ya que se encuentran en condiciones económicas y jurídicas diferentes, lo cual se desprende de las definiciones y requisitos de acceso a la pensión en cada ordenamiento. La ley de Puebla, por ejemplo, exceptúa del pago de la cuota a quienes reciben una prestación igual o inferior al salario mínimo.
⚖️ Inconstitucional el límite a pensiones IMSS | Contradicción de criterios 87/2024
Argumentos Jurídicos Contra la Constitucionalidad
La obligación de los pensionados de cotizar, a menudo con el mismo porcentaje que los activos, genera situaciones de desigualdad. Las leyes no han hecho referencia a las situaciones en las que el pensionado es colocado en diversos supuestos con relación al trabajador activo, como la simple obligación de cotizar o la exigencia de aportaciones con el mismo porcentaje, a pesar de sus distintas condiciones económicas. Incluso, estas medidas pueden menoscabar la pensión de los familiares en caso de fallecimiento del trabajador.
Siete leyes se promulgaron después de la reforma constitucional del 10 de junio de 2011 en materia de derechos humanos y sus garantías, que instauró un nuevo paradigma en el sistema constitucional mexicano, particularmente en el artículo 1°.
Principios de Justicia Fiscal y Equidad
Las aportaciones de seguridad social están sujetas a los principios de justicia fiscal, establecidos en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Para el trabajador activo, su contribución es una obligación para cubrir servicios y prestaciones de seguridad social, teniendo carácter tributario como beneficiario directo. El hecho generador de esta obligación radica en la conducta del Estado de proveer seguridad social para un beneficio concreto. Este hecho se configura con un elemento objetivo y material (soportar obligaciones y ser beneficiario) y un elemento subjetivo (ser el contribuyente un beneficiario). Por lo tanto, el trabajador activo, al cumplir los requisitos, accederá al derecho a pensión.
Por otro lado, el pensionado ya realizó las aportaciones obligatorias durante su vida laboral activa y cumplió los requisitos para obtener una pensión. El principio de equidad tributaria no implica una igualdad absoluta en todo momento, sino una igualdad jurídica. Es decir, el derecho de todos los gobernados a recibir el mismo trato cuando se encuentran en similar situación de hecho, como lo establece el artículo 31, fracción IV, constitucional.
Un ejemplo de esto es el
Derecho a la Igualdad y No Discriminación
El derecho a la igualdad general y a la no discriminación, previsto en el artículo 1° constitucional, es fundamental. Al otorgar un trato igual en materia de financiamiento, algunas normativas ignoran las diferencias conceptuales y esenciales entre trabajadores activos y pensionados. Los textos legales les atribuyen calidades diferentes y, esencialmente, los trabajadores activos tienen la oportunidad de mejorar sus sueldos y ascender, lo cual no aplica a los pensionados.
Categorías Diferentes de Sujetos
El trabajador activo posee expectativas, derechos y obligaciones que desaparecen al finalizar su vida laboral. Tiene un salario, potencial de ascenso, antigüedad y la expectativa de acceder a una pensión al cumplir los requisitos de edad y tiempo de cotización, para lo cual debe aportar una cuota obligatoria al instituto.
Injustificación de Trato Igual
Aunque las reformas a las leyes de seguridad social estatales buscan la viabilidad financiera, el descuento de montos de las pensiones a los pensionados para mantener el fondo de pensiones no constituye una finalidad constitucional legítima. Esto no justifica limitar o eliminar la distinción entre trabajadores en activo y pensionados, ni generar un trato igual en las aportaciones para el fondo de pensiones entre individuos en situaciones distintas.
Esta situación se agrava en los sistemas que aún conservan el método financiero de reparto, basado en la solidaridad. Se ha considerado que es complicado justificar constitucionalmente descuentos sobre las pensiones, ya que el estatus de pensionado debería ser suficiente para garantizar el acceso íntegro a los montos de pensión fijados previamente. Este criterio se extiende a los "pensionistas" (familiares o dependientes económicos del trabajador o pensionado fallecido) a quienes algunas leyes también obligan a cotizar.
Medidas Diferentes en el Ámbito Federal
La medida de contribuciones obligatorias para pensionados es diferente a la establecida en la LSS y LISSSTE para crear reservas respecto de las prestaciones de los pensionados. El artículo 25 de la LSS establece una contribución tripartita del 1.5% del salario base de cotización para cubrir prestaciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad de pensionados y beneficiarios, así como en los seguros de riesgos de trabajo, invalidez y vida, y retiro, cesantía en edad avanzada y vejez. Aquí, el 1.05% corresponde al patrón, el 0.375% al trabajador y el 0.075% al Estado. En la LISSSTE, el artículo 42 indica que para financiar el seguro de salud de los pensionados, el trabajador activo cubre una cuota del 0.625% del sueldo básico, y las dependencias y entidades públicas aportan el 0.72% del sueldo básico.
Impugnaciones y Sentencias Judiciales en México
Para identificar la confrontación entre las leyes estatales y los criterios judiciales, se realizó una búsqueda que reveló que dichas leyes han sido objeto de impugnación mediante demandas de amparo y acciones de inconstitucionalidad. Estas últimas, promovidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma general y la Constitución.
Específicamente, leyes de Baja California, Chihuahua, Coahuila, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sonora, Veracruz y Tlaxcala (cuestionada en todo su proceso legislativo y por el porcentaje obligado a los pensionados) han sido impugnadas y cuentan con criterios judiciales. Las acciones legales se han fundamentado en las reformas del 10 de junio de 2011 en materia de derechos humanos, ya que la modificación al artículo 1° constitucional generó cambios y avances significativos en el sistema jurídico mexicano, incluyendo nuevas acciones y obligaciones para la autoridad judicial, administrativa y legislativa en la protección de las personas.
Las acciones de inconstitucionalidad se han promovido contra la Ley de Baja California (Exp. 19/2015) y de Veracruz (Exp. 101/2014). Las impugnaciones de las demás leyes han seguido su curso legal hasta los amparos en revisión resueltos por el máximo tribunal.
Caso Emblemático: Aumento de Pensiones Declarado Inconstitucional en Argentina
En un caso relevante, la Justicia en Argentina declaró inconstitucional el aumento del 5,71% que recibieron los jubilados en marzo, de acuerdo con la nueva ley de movilidad. Además, ordenó aplicar la fórmula de movilidad anterior, que calculaba un 14,5%, fundamentando que las leyes no pueden aplicarse de forma retroactiva.
Esta decisión surgió de la Sala II de la Cámara de la Seguridad Social, a raíz de la causa Fernández Pastor Miguel c/ANSeS. Las resoluciones se basan en que la nueva ley de movilidad fue aprobada por el Congreso el 29 de diciembre de 2017. Por lo tanto, el aumento de marzo de ese año debió haberse calculado con base en la ley anterior. Según los jueces, la nueva ley de movilidad
En consecuencia, la sentencia ordena a la ANSeS que, en un plazo de treinta días desde la firmeza del pronunciamiento, se reliquiden los haberes del actor correspondientes al citado período conforme a la Ley 26.417 y se paguen las cantidades resultantes, previo descuento de las sumas ya abonadas bajo la Ley 27.426. Este fallo subraya la importancia de la no retroactividad de las leyes y la protección de los derechos adquiridos de los pensionados.
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